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作者：现代研究院-国资改革研究中心
来源：现代咨询
今年以来，随着新冠肺炎疫情的持续和俄乌战争的影响，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，疫情要防住、经济要稳定、发展要安全已经成为党中央的明确要求，在此基础上国务院印发了《扎实稳住经济的一揽子政策措施》（国发〔2022〕12号），其中明确地方应加大盘活存量资产。
同月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）印发，对发挥平台公司的功能，有效盘活存量保障性住房提出了明确的意见，期望地方可以形成存量资产和新增资产的良性循环，从而提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资、降低政府债务风险、降低企业负债水平。
国内很多地方也迅速出台了相关贯彻落实意见，如银川市政府制定出台《银川市属保障性住房资产划转及建设运营管理改革方案》（银政办发〔2022〕68号），明确银川通联资本公司作为银川市保障性住房市场化运营的主体，要充分发挥国有资本投资运营公司功能作用，提高资产利用效益，提升保障性住房管理和服务水平，实现国有资产的保值增值。
一、平台公司盘活利用保障性住房的路径
平台公司盘活利用保障性住房主要是指激活其所拥有的可确认的保障性住房资产，改善其流动性，从而在交易和流动中发挥资产的优化配置功能，解决公司融资需求紧张的问题。结合地方平台公司的运营管理实践以及资产盘活的常用方法，对于保障性住房资产的盘活，主要有以下路径：
（一）充分发挥平台公司资产整合运营功能
一是整合保障性住房资产资源。近年来，中央及地方政府发布了超150条与住房租赁相关政策，从国家和地方政府层面在财政、金融、税收、土地等方面给予保障性租赁住房一系列鼓励和优惠政策。5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出国有企业可依托国有资本投资、运营公司，按规定通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式，盘活长期闲置的存量资产，整合非主业资产。平台公司通过整合保障性住房及相关配套资产资源，扩大平台公司的资产规模，直接参与保障性租赁住房建设和运营，可以充分享受优惠，利用多种融资手段实现资产盘活，缓解资金压力。
二是实施规模化集中管理和运营。平台公司采取“重资产 中资产”的运营模式，在人口聚集、交通便利、租赁需求旺盛的地段，通过集中收购或与第三方合作等方式发展保障性租赁住房，积极实施“保障性租赁住房 ”模式，如“保障性租赁住房 城市更新”、“保障性租赁住房 人才安居”、“保障性租赁住房 产业发展”等模式，建立租赁品牌运营，打造国有租房平台，改善平台公司收入结构，提升保障性租赁住房运营管理水平，增加其运营收入和现金流，推动平台公司市场化业务转型。
（二）多措并举推进保障性住房资产证券化
一是推行保障性租赁住房REITs。2022年5月27日，证监会和国家发展改革委联合发布《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，以推动保障性租赁住房REITs业务规范有序开展。平台公司通过发行基础设施REITs可盘活沉淀的保障性租赁住房资产，降低企业资产负债率，形成“投资建设住房—REITs盘活资产—回收资金再投资”的良性发展格局，有利于拓宽保障性租赁住房建设资金来源，更好吸引社会资本参与，促进平台公司向新发展模式转型，实现平稳健康发展。
二是发行保障性住房ABS。通过以保障房销售未来应收账款或租金为质押的信托受益权作为基础资产，将保障房未来销售收入或租金收益转化为可特定化的信托受益权来发行保障房ABS，可以通过较低的融资成本盘活保障性住房资产,为开拓新的城市基础建设项目获得融资资金。
（三）引导扩大政府和社会资本合作
《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用政府和社会资本合作模式（PPP）盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。主要有三种方式：
一是采用收储社会闲置房源，对现有闲置住房进行收储、改造和利用；
二是设立保障房PPP引导基金，使PPP项目的资金来源更加多元化，主要用于保障房融资、建设和运营管理，有利于降低融资成本，提高PPP项目的质量；
三是平台公司代表政府引入社会资本方合作，创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产。
（四）充分利用产权交易所的价值发现功能
产权交易是盘活存量资产的有效途径。《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，积极推进产权规范交易，探索促进盘活存量和改扩建有机结合，挖掘闲置低效资产价值，支持兼并重组等其他盘活方式。产权市场具备信息集散、发现投资人、市场化定价、资源优化配置等功能，具有制度规范、流程顺畅、成本低廉、适应性强等交易优势。充分发挥产权交易所的价值发现和投资者发现功能，创新交易产品和交易方式，可以为保障性住房资产的合理流动和优化配置开辟绿色通道，以吸引更多买方参与交易竞价。
二、平台公司盘活利用保障性住房的现实意义
（一）提升资产运营管理水平
一是集中运营，降低成本。保障性住房统一划转平台公司后，打破了以往存在划片区管理、小而散且管理机制多样化、效能低下的状态。实现统一管理运营，可以有效降低运营管理的成本，进一步提高运营水平。
二是分类管理，提升效益。平台公司对保障性住房实现统一管理后，可以对产权房和租赁房进行分类管理。推动产权房交易更加规范、高效、便捷，同时采取多种方式的宣传，吸引更多的买方参与交易竞价。对于租赁房建立统一的租赁平台，根据不同区域定位，打造不同类型和价位的房屋租赁产品，实现品牌化运营。因此平台公司可以从产权房交易和租赁房收入两个方面同时提升效益。
三是数字赋能，提升效率。平台公司还应加快打造房屋租赁信息化管理平台，向前延伸至房源公布，向后实现公寓、小区、社区的智能化管理，在实现租赁房屋数字化运营管理的同时，提高租户生活的便利性和获得感，从而提升平台公司运营公租房的品牌知名度和口碑。
（二）优化企业资产负债结构
一是充实资产，降低负债率。平台公司在接收保障性住房资产后，在未增加新负债的前提下，资产规模进一步扩大，从而降低平台公司负债率，改善资产负债结构。
二是有效盘活，实现保值增值。一方面，平台公司将产权房上市交易，在提高宣传和增值服务的同时，实现合理竞价，从而实现资产的保值增值。另一方面，对租赁房和经营性资产实现品牌化运营，在收取本身资产自身价值利益的同时，附带品牌价值的提升，从而实现资产的保值增值。
三是扩大产业链投资，提高经济附加值。无论什么类型的保障性住房在成功的市场化运作下，将会为保障房所在区域持续引入人口，在人口规模集聚的支撑下，周边的相关产业的需求将会趋于旺盛，比如医疗、娱乐、饮食、出行等，围绕市民的相关产业的投入也有助于平台公司实现产业多元化发展，从而实现资产增值和提升经济附加值。
（三）拓宽社会资本投资渠道
一是强化保障性住房的公共属性，增强社会资本信心。在目前由于疫情导致的经济发展缓慢，可投资项目减少的背景下，保障性住房作为政府的民生项目，其稳定性对于社会投资者来说具有足够的吸引力。
二是开发保障性住房的多元经济性，吸引社会资本投资。保障性住房的种类繁多，除了可租赁的房屋外，还有一定数量的经营性房产，以及由于房屋租赁市场便利引致的新增流入人口。因此社会资本不仅可以在房屋租赁产业上进行投资，也可以增加产业链环节投资，比如人力输送、生活配套等，进一步丰富投资品类和项目。
三是规范完善保障性住房产品的投资通道和投资市场，加快社会资本进入和流转。地方政府应加快建立完善保障性住房产品的投资市场，进一步规范明确投资交易规则，推动社会资本规范进入。同时，要加强保障性住房产品的流动性，加速产品流转，增加市场交易价值，确保保障性住房产品的长期存续和保值增值。
（四）促进扩大有效投资
一是通过多种方式盘活沉淀的保障性住房资产，为前期开发建设投资提供退出渠道。二是通过保障性住房的盘活，把回收资金用于重点领域建设，形成新的有效投资，实现良性循环。三是通过保障性住房的盘活，争取政府配套资金支持。对回收资金收入的新项目，可以在同等条件下给予财政资金的优先支持，另外地方政府专项债券也可按规定对新项目予以支持。同时，银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持也有助于吸引社会资本投资于租赁住房市场，形成投资良性循环。
（五）有效防范政府债务风险
一是通过资产划转，将政府债务转化为企业经营性债务。平台公司集中统一接管和运营保障性住房，使低效的经营性资产重新参与生产经营、产生增量价值。同时，资产、负债均体现在平台公司，均是企业作为市场主体的经营性投融资活动，完全不依托于政府信用，与政府债务做了有效隔离，不会新增政府隐性债务。
二是通过合规融资，避免新增政府债务。平台公司利用REITs、ABS等资产证券化融资方式，通过资产打包出售实现公司表外融资，既不新增企业负债，又有效规避政府债务风险。
三是通过有效投资，降低债务风险。保障性住房的盘活利用，有利于拓宽融资渠道、筹集建设资金，支持新项目建设并减少政府补助额度，实现投融资良性循环。同时，新增有效投资又会形成资产溢价和价值提升，可以进一步扩大融资和提升持续融资能力，不断支持地方经济建设和社会发展。
三、案例实践
近日，银川市出台《银川市属保障性住房资产划转及建设运营管理改革方案》，将市本级270.13万平方米保障性住房实物资产无偿划转至银川通联资本投资运营有限公司，实现“政企分开”。
银川通联资本基于“城市资源运营 产业发展投资国有资本投资运营平台”的战略定位，履行国企担当，积极盘活国有闲置资产，构建“板块化经营、专业化管理、集团化统筹”的集团运营体系，发挥所属企业专业属性，统筹保障性住房资产运营，并与存量基础设施、民生保障、城市更新类资产联动管理，形成城市资源生态。
银川通联资本作为市本级保障性住房市场化运营主体，将协同所属企业全面承接市政府持有的各类保障性住房资产，按照市场化原则进行资产运营管理，负责保障性住房建设运营管理，通过项目运营权和装修改造为建设项目向银行申请中长期贷款，同时还将探索公共租赁住房REITs发行，进一步用活保障性住房资源，全面开启3.8万套保障性住房运营管理“2.0时代”。
四、平台公司盘活利用保障性住房的重要意义
当前形势下，平台公司参与保障性住房的盘活利用具有重要意义。可概括为四个有利于：一是有利于强资产、拓渠道，为融资 “赋能”；二是有利于降低企业资产负债水平，保障租赁住房相关项目建设；三是有利于防范化解地方政府隐性债务风险，提升再投资能力；四是有利于落实国家重大战略，促进重点领域高质量发展，推动实现“十四五”期间经济社会发展主要目标。
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