摘 要
乡村治理现代化是国家治理现代化的必然要求，乡村善治需要正式制度与非正式制度的融合发展。党规与村规民约都是国家治理体系的有机组成，也是国家治理能力在乡村社会施展的有效资源，两者在新时代乡村社会“三治融合”实践中具有功能同构的契合性。党规不仅强化村规民约的合法性，促进村规民约在性质地位、内容及程序方面的现代转型，而且推动村规民约的有效实施，由此保障村规民约制度建设。同时，村规民约也促进着党规制度建设，一方面通过促成和强化党规的“进场”和“在场”推动党规嵌入乡村社会，另一方面为完善党规制度提供群众智识、夯实群众基础。未来的乡村治理实践仍需重视两者的协同互动，以达成“最适宜的善治”。
关键词
乡村治理；党规；村规民约；协同互动
乡村治理现代化是国家治理现代化的必然要求，善治是乡村治理的目标所在。乡村善治的实现有赖于乡村治理体系的完善和治理能力的提升，规范协同是乡村社会走向善治的重要路径。在推进国家治理现代化的过程中，多元规范的组合优化和治理资源的综合运用在基层社会治理中具有重要意义，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》则强调构建党领导下多元主体参与的自治、法治、德治相结合的基层治理体系。纵观现代乡村治理的实践历程，坚持党的领导和群众路线是中国特色社会主义乡村善治之路的关键所在，党规与村规民约是其中不可或缺的制度资源。因此，面对新时代乡村治理的新需求和新发展，需要认真厘清两者之间的关系，弥补当前学界对党规与国家法律衔接协调关注有余而对党规与社会规范联结认识不足的研究缺憾，探寻乡村治理的规范协同和融合发展，推动乡村社会迈向善治秩序。
一、国家治理现代化下的党规与村规民约
（一）党规与村规民约是国家治理体系的有机组成
国家治理现代化的首要表现是治理规范体系的现代化，作为国家治理的重要面向，乡村治理在长期的实践探索中形成了多元共存的规范体系，丰富了国家治理体系的内容和特色。有学者指出，根据规范生成与国家权力之间的关系，当前乡村治理规范可以分为正式规范、准正式规范和非正式规范三类，包括作为正式规范的国家法律法规、公共政策、党内法规，作为准正式规范的村规民约，以及作为非正式规范的习惯法等等，其中第一类规范的生成机制对应官治系统。
作为调整乡村社会关系的重要规范，村规民约在基层民主建设、公共事务管理、资产分配保护、资源利用保障、环境卫生保护、社会纠纷化解等领域发挥着积极作用，有力地提高了乡村治理水平。随着现代化推进和乡村社会转型，虽然村规民约在主体、性质、内容、地位及保障等方面发生了裂变，但是在集体利益、公序良俗和社会秩序等方面仍然具有重要的价值功能。同时，国家治理现代化必然伴随着国家权力对乡村社会的渗透，深嵌其中的村规民约已经由传统习惯法性质逐渐衍变成一种复合属性的治理规范，是现代农村社区中的一种“准法规范”。这类规范扎根于乡村社会，构成国家治理体系的规范渊源，并且得到党和国家的充分肯定。2020年12月中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》就明确要求加强村规民约等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。
除此之外，乡村社会还存在法律规范、党内法规、国家政策等治理规范，这些规范的来源、地位、作用及功能不同，与村规民约一同有机组合形成一个庞大丰富的规范体系。中华人民共和国成立以来的乡村治理与村民自治实践充分表明，中国共产党一直发挥着领导核心作用，坚持当代乡村治理和村民自治发展的正确方向需要全过程贯彻落实党的领导。在党领导基层社会治理的实践中，制度化、规范化与民主化一直是一项重要工作，大量党内法规和国家政策的出台实施促进了乡村社会的全面发展。其中，包括党内法规和党内规范性文件两类规范在内的党规体系构成了乡村治理规范体系的重要内容，是党领导农村工作的制度保障。概言之，基于党在我国经济社会中的全面领导地位和角色担当，与其密切相关的党规体系自然构成当前乡村治理规范体系的重要渊源，也是国家治理体系中不可或缺的特色部分，是实现“中国之治”的有力保障。由此可见，党规与村规民约共同构成乡村治理“一外一内”的制度资源，在国家治理向乡村场域延伸时或组合或独立发挥着独特的功能作用。
（二）党规与村规民约是国家治理能力的重要支撑
完善的治理体系为国家治理现代化提供了制度供给基础，而实现治国理政目标还需要具备运用各类制度规范治理社会各方面事务的综合能力。国家治理能力区别于旧式统治的国家强制力和传统社会管理模式，在治理过程中更多地强调主体多元化、方式民主化、手段文明化和技术现代化。整体而言，国家治理能力现代化要求制度化和法治化，以及能力来源多元和协同共治。国家治理体系为制度化和法治化提供规范资源，而治理能力的多元协同则需要政府、公民、社会组织等多元主体在社会治理领域开展合作，谋求共同利益的最大化。在计划经济时代，国家支配和主导社会管理的全方面，市场主体和社会主体被湮没在强大的国家机器下。但是，经济不断发展与社会改革转型，使得原有的国家管理模式和社会控制手段面临巨大挑战，治理理论和治理现代化实践则因应而生。党的十九届四中全会明确要求建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，正是基层治理迈向现代化的必然要求。
具体而言，农村基层治理能力包括延伸至乡村的国家能力及其行使中的国家与社会合作治理能力，后者表现为国家与乡村社会之间制度化、规范化及程序化沟通与协商的能力。乡村治理的结构模式在不同的历史时期呈现出不同的表现样态，但国家与社会之间的互动关系一直是其焦点所在。无论是“国家强，社会弱”，还是“国家弱，社会强”或其他模式，乡村治理的参与主体都是影响治理能力水平的重要因素。主体多元也是当前中国特色乡村治理的重要特征，在党的领导下，基层政府、村党组织、村委会、村集体经济组织、村民理事会、社会组织及村民群众等主体纷纷投入到乡村治理实践中。
如何将这些主体联结起来，增进国家与社会沟通，关系到乡村治理效能的提升。在党领导的乡村治理实践中，党规体系与社会规范体系有力地保障了国家治理能力的发挥。这种保障不仅仅是源源不断的制度资源供给，还包括乡村个人和组织能动性方面的激励。党规不仅规范农村党组织的运行和农村党员的行为作风，保障党对乡村治理的坚定领导，而且通过党规的溢出效应，对乡村社会关系维持产生积极影响，为乡村经济社会建设、公共事务和公益事业的治理提供明确的方向指引和组织保障。例如，《中国共产党农村基层组织工作条例》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等党规的颁布实施为乡村治理提供良好的制度环境和组织保障，通过对农村党组织和党员干部的治理能力考验，沟通乡村治理实践中的国家和社会，提升基层社会治理能力水平。同时，村规民约等社会规范在落实国家法律和公共政策的过程中，为国家治理能力的充分发挥注入丰富多彩的地方特色，荣誉奖励和污名罚则等措施规定则为乡村治理提供着激励方式和约束手段。村民群众与社会组织等多元主体在村规民约的制定、实施与监督过程中不断地沟通协商，促进乡村社会治理共同体的建设与发展，增强国家治理能力。
（三）“三治融合”下党规与村规民约的功能契合
基层治理一直是国家治理的关键领域，新时代自治、法治与德治“三治融合”是党和国家在基层治理实践中不断探索形成的中国特色乡村治理经验。治理有效是乡村振兴的基础，在国家治理现代化的背景下，“三治融合”强调的是治理主体的深度合作和治理方式的综合运用，体现的是以人民为中心的多元参与，即“共建共治共享”。自治、法治、德治有着不同的优缺点，按照各自不同的强度三者可以进行组合，功能互补，形成类型不一的治理方式、治理体系和善治类型，但因地制宜选择形成“最适宜的善治”才是乡村治理的目标追求。在各类融合模式中，治理主体之间、治理规范之间的协同互动是治理有效的关键。党规和村规民约在乡村治理体系整体结构中的性质地位虽有不同，但两者都为新时代乡村治理的“三治融合”提供着功能契合、作用同向的制度资源。
首先，以人民为中心的乡村治理之路意味着自治是“三治融合”的核心，也是贯彻基层群众自治制度的必然要求。自治强调治理主体在“最适宜的善治”模式下依据治理规范自主地进行村社治理，包括正式规范、准正式规范和非正式规范。作为正式规范的党规和作为准正式规范的村规民约在此都为乡村自治提供了治理资源。党和国家很早就意识到村规民约对贯彻党的路线、方针、政策的重要作用，1986年《中共中央国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》就要求“村（居）民委员会要进一步完善村规民约……发动广大村（居）民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”，这正是党规与村规民约在乡村自治领域“同频共振”的尝试。
其次，法治是“三治融合”的保障和底线。法治是国家长治久安的根本保障，现代国家和社会的治理必须坚持法治原则，只有厉行法治，才能为乡村社会公平正义和善治秩序的实现保驾护航。党规和村规民约在规范静态上均以国家法治精神为根本遵循，党规、国家法律与村规民约三者在规范内容上亦可互相吸收转化，从而为法治乡村建设提供良好的制度环境。在动态实践中，党规不仅作用于基层党组织和党员依法依规治理，还通过强大的溢出效应影响乡村社会公共事务治理，而村规民约在治理实践中培育着村民群众和集体组织尊重规则的法治精神，让法治建设真正落到实处。同时，法律在乡村治理实践中所面对的其他社会规范及其调整而成的社会秩序，是建构于法律调整射程之内、镶嵌于法治秩序之中的，亦即法律至上。
再次，“三治融合”下的德治要求充分发挥道德在乡村社会关系中的调节作用，加强公民道德建设，提升乡村社会的精神文明水平，增强集体认同，培育乡村共同体。一方面，尽管当下乡村已经离“乡土中国”的传统图景越来越远，但乡村社会关系仍然会受到人情、礼俗、习惯等非正式规范的多方面约束，以地方习俗、村规民约为主要形式的非正式制度仍然是进行德治的重要资源。另一方面，作为正式规范的党规和法律法规，也仍然重视乡村治理中的德治建设，强调乡风文明的乡村文化振兴。根据《中国共产党农村工作条例》的规定，加强党对农村社会主义精神文明建设的领导是党领导农村工作的主要任务之一，并要求培育和践行社会主义核心价值观，加强农村思想道德建设，推进移风易俗。《乡村振兴促进法》则规定各级政府应当组织开展新时代文明实践活动，加强农村精神文明建设，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。因此，乡村德治不仅需要党规的整体规划和指引，也需要村规民约在具体实践中对党规的规范承接和功能落实。
二、党规保障村规民约制度建设
（一）党规强化村规民约的合法性
村规民约与国家法律的不同之处在于前者属于“软法”，虽然能够产生社会效果，但没有国家强制力作为实施保障。村规民约是乡村共同利益的表达载体，是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的集中体现，对本村公共事务和公益事业作出安排，在适用范围上具有地域性。在村规民约实施的过程中，合法性是村民群众和团体组织遵守规约的基础。村规民约治理在日常的乡村社会生活中形塑着一种“无需法律的秩序”，这种自治秩序一般不需要代表国家公权力的法律干预，但当出现村规民约实施侵害村民权利的情况，法律就会介入其中。随着乡村社会人情纽带和熟人关系的日渐式微，感到权利受损的村民随时可能诉诸法律或其他正当话语，请求国家公权力介入。因此，如果村规民约适用中的违法现象层出不穷，就会影响到党和国家在乡村社会的地位和形象，阻碍乡村治理实践，最终形成恶性循环，乡村不治而溃。概言之，合法性证成是村规民约制度建设的重要内容。
整体而言，村规民约的合法性主要包括三个方面：一是制定程序上的合法性，即制定的主体、制定流程是否合法等；二是内容上的合法性，即内容约定是否违背国家法治精神，是否侵犯村民群众的合法权利等；三是执行上的合法性，即执行手段和方式是否与法律规定相抵触等。为此，《村民委员会组织法》第二十一条、第二十二条、第二十七条等规定对村规民约的合法性要求作了较为详细的规范。按照民政部等7部门《关于做好村规民约和居民公约的指导意见》要求，2020年全国所有村、社区需要普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制。大量村规民约的制定或修改，都需要妥善处理其合法性问题。在此过程中，社会认同是村规民约合法性建设的关键，包括国家权威和村庄共同体的认同，前者是党和国家的进场“背书”，后者则源于村民的参与和共识。
作为国家权威意志体现的党规对村规民约予以了积极肯认。2018年12月起实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》就规定“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。深化村民自治实践，制定完善村规民约，建立健全村务监督委员会，加强村级民主监督”，这是党规对村规民约的直接肯定。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出要“发挥自治章程、村规民约的积极作用”；2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确要“充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗”；2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》更是前后共9次提及村规民约，对村规民约在乡村治理领域的作用予以认可并作出工作指导。
党和国家对村规民约制度建设的保障，除了在党规规定中直接肯定村规民约外，还进一步推动和引导农村党组织和党员干部对村规民约制度建设进行指导和监督。如此，一方面可以强化村规民约在程序和内容上的合法性，另一方面可以引导组织村民参与乡村治理，增强村庄共同体的共识。《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第十三条就规定“村党组织和村民委员会应当依据本规定完善村规民约，建立廉政承诺制度，健全监督制约机制，保证本规定的贯彻执行”，这是在党规上对加强农村党风廉政建设、完善村规民约制度、维护农村集体和农民群众利益作出的明确要求。早在1998年10月，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》就指出，村规民约由全体村民依据党的方针政策和国家法律并结合本地实际讨论制定而来，规定明确村民的权利和义务等方面事项，这就是引导村民参与、增强社会认同对村规民约制度建设的意义所在。2004年6月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》也强调，村党组织要依据党的方针政策和国家法律，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约。因此，农村党组织和党员组织动员村庄共同体参与村规民约制度建设一直是党规所要求的一项重要任务，并且在实践中已取得良效，增强了村规民约合法性建设的群众基础。
（二）党规促进村规民约的现代转型
1. 党规促进村规民约性质地位的现代转型
村规民约的历史源远流长，广泛存在于传统中国“皇权不下县”的基层社会，具有口耳相传的无字规约和文字记录的乡约等多种表现形式，长期调整着乡村各方面的社会关系，在国家政权“鞭长莫及”之时维系着乡村社会的日常秩序。在传统社会尤其是那些地理单元封闭的偏远地区，村规民约实际上相当于“国法”，往往由乡绅、宗族长老、部落首领实施执行。海南黎族地区就由于长期孤悬海外，与外界交往极少，黎族群众在长期的社会实践中通过世代经验积累，传承发展本民族的社会规范，形成独特的民族习惯法秩序。近代以降，工业化与市场经济不断冲击，尽管不少地区的民众仍然广泛通过村规民约弘扬、发展习惯法，发扬习惯法的积极功能，但村规民约在国家治理不断深化的背景下已由传统独立成型的习惯法衍变成现代依规塑造的治理规范。
党规在村规民约性质地位的现代转型过程中具有重要的推动作用。在党的农村政策和工作实践中，村规民约一直被视为是一种村民群众共同商定并遵循党规和国家法律的治理规范，与法律法规、公共政策等共同构成当代中国乡村治理的规范体系。这可以从2009年中央纪委、中央组织部等《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》等规定中得到印证。经过党领导农村工作的长期实践，村党委、村民委员会等团体组织已遍及乡村社会，主导传统习惯法秩序的力量也俨然消退。农村党组织和党员全面参与到村规民约的制定和执行过程，推动着村规民约的性质转变；村规民约在党规和国家法律的不断形塑下逐渐调适自身以实现现代转型，提升合法性基础。
2. 党规促进村规民约内容的现代转型
传统村规民约具有内容丰富、全面细致的特征。由于社会环境的封闭，传统村规民约全面调整着国家政权未能顾及的乡村社会关系，甚至包括现代社会中归属于国家公权规制的刑罚领域。在村规民约和村庄权威代表的共同作用下，乡村社会得以稳定发展，维系国家政权念念不忘的基层社会秩序。但是，现代经济社会的全面发展使得此种内生秩序逐渐瓦解，村规民约的调整范围受到国家力量的影响，村庄共同体秩序也面临重塑。
在全面依法治国背景之下，村规民约可以依法规定本村的自治事项，即调整本村公共事务和公益事业等领域。国家法律和公共政策的日益完善，使得村规民约的调整空间逐渐限缩并且受到国家政权的深入影响，代表党和国家意旨的党规则在理念和内容方面对村规民约提出明确要求。尽管村规民约的调整范围已有所限缩，但在跟进落实党规和国家法律的理念与内容方面仍然积极作为，由此促成村规民约内容的现代转型。实践中，村规民约在乡村社会的生态环境治理、善良风俗促进等领域仍然活跃，与党和国家在农村工作的倡导和要求十分契合。例如，《中宣部、农业部关于深入开展农村社会主义精神文明建设活动的若干意见》《中共中央办公厅关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅《农村人居环境整治三年行动方案》等相继要求村规民约将精神文明建设等内容纳入村规民约规定，而当前村规民约也普遍规定“搞好生态农村建设，做好村容村貌卫生整洁”“提倡社会主义精神文明，移风易俗”“倡导家庭和睦相处、敬老爱幼”等内容，契合了现代国家治理的基本理念。
3. 党规促进村规民约程序的现代转型
在传统习惯法秩序下，村规民约的制定和执行程序大都交由地方权威主体完成，例如族长、首领、乡绅等，这些主体在乡村社会大都威望不凡，因而村规民约的实施效果亦不差。但是，现代乡村社会变化巨大，不仅传统权威主体已经淡出社会视野，而且村党委、村委会、村理事会、村务监事会等现代团体组织纷纷扎根，村民群众的集体参与和权利诉求意识也逐渐增加。村规民约在程序上已由传统的有限参与衍变为现代的多元互动，农村党组织和党员在此过程中作用不凡。以人民为中心的乡村治理现代化不仅通过党规要求农村党组织和党员组织动员村民群众参与自治、完善村规民约，而且在村规民约制定和实施的组织保障、资源协调方面给予积极支持。市、县两级政府部门、乡党委、村党委、村委会、村理事会多元主体纷纷参与到村规民约的制定和宣传过程中，由此带动村民参与乡村治理、维护村规民约的积极性。
（三）党规保障村规民约的有效实施
一方面，党规为村规民约的实施提供有力的制度保障。大量党规不仅对村规民约的功能作用进行正面肯定，赋予村规民约诉诸国家权威的基础保障，强化村规民约的合法性建设，而且在制度规定上直接要求农村党组织和党员组织落实村规民约。这是乡村治理制度化、法治化的必然要求，也是保障村规民约有效实施、促进乡村有序的积极应对。同时，党规制度具有的外涉效力或规范效力的外部性，通过对党的组织和党员行为的调整或约束，可以影响到国家治理和社会发展等公共事务。通过此种溢出效力的影响，可以为村规民约治理提供一个良好的制度环境。
另一方面，村规民约的实施得到党规实践的组织保障。与村规民约合法性建设相关的是，村民群众的认同和参与是影响村规民约有效实施的重要因素。在这方面，农村党组织和党员不仅大力促进村规民约的合法性建设，也为村规民约的实施和遵守作出了积极表率。例如，浙江诸暨市的《枫源村村规民约实施细则》包括总则、乡风文明、美丽家园等6个部分28条具体操作规范，其第2条就规定：“全体村民应当遵守本村规民约。党员干部要带头遵守，率先垂范。”同时，兼具科层性和社会性的农村党组织成为形塑村治主体权威的主要力量，浙江象山实行的“党员联户”就充分利用党组织的社会性来重新恢复熟人社会单元，促成村庄共同体的重塑。通过党规实践中的各类机制和举措，能够不断夯实村规民约落细落实的社会基础。
三、村规民约促进党规制度建设
（一）村规民约增强党规的嵌入性
1. 村规民约促进党规的“进场”
传统乡村社会在世代相传的生产生活实践中形成大量的风俗习惯、地方规约，国家政权依靠这些非正式制度维系着乡村社会秩序，由此形成内生自洽的习惯法秩序。即使是从20世纪80年代开始的村民自治实践及其制度变迁来看，国家正式制度供给和农村非正式制度自发创造也几乎是同时进行的，正式制度客观上仍然无法消弭非正式制度的运行空间，非正式制度是正式制度嵌入乡村社会的前提和运行保障。党规是国家权力自上而下建构、合乎现代化标准的规范体系，是现代乡村建设和发展的规则指引。通过规范“进场”实现制度嵌入是党领导农村发展的基础保障，但是正式制度向乡村社会的“进场”并非一帆风顺，类似“秋菊的困惑”的现象层出不穷，反映着正式制度在乡村社会所遭遇的制度嵌入困境。
面对正式制度“进场”不适的尴尬困境，自下而上产生的非正式制度开辟了破局路径，作为非正式制度的村规民约可以为党规嵌入现代乡村治理提供适切环境。基于党一以贯之的群众路线和以人民为中心的治国理政实践，党规的制度嵌入与村民群众对党领导的广泛认同密切相关。村规民约体现着乡村社会的生活共识和秩序要求，在其制定和实施的过程中，农村党组织和党员干部的组织领导通过多元沟通互动机制不断强化党领导的权威性和实践性，创造落细落实党规理念和要求的积极条件。在湖南省宁乡县乐安村环境卫生村规民约的重塑实践中，村支书倡议发起后得到响应，党员、小组代表等中坚力量积极搜集民意，最终在规约制定和执行的过程中形成多元主体共同参与的积极态势。如此，不仅有效地改善当地生态环境状况，也能够深入贯彻党规和国家法律的生态文明理念，落实党和国家推进农村生态环境治理的工作要求。
同时，许多村规民约将坚持党的领导与遵守党规纳入规约内容并置于首位，塑造村民群众的党规意识。例如，海南白沙黎族自治县那查村村规民约第一条规定“热爱祖国，热爱中国共产党，热爱集体，学法知法，遵纪守法”，北京怀柔镇大周各庄村村规民约第一条规定“热爱祖国，拥护中国共产党的领导，遵守国家法律法规，执行党和国家的路线、方针、政策”，广东揭阳市揭东区车田村村规民约第一条规定“要热爱祖国，热爱中国共产党，热爱集体，学法知法，遵纪守法”。将拥护党的领导和遵守党的政策方针纳入村规民约与党领导农村工作实践相得益彰，由此强化党规制度的嵌入性。
2. 村规民约强化党规的“在场”
如何在乡村社会中保持“在场”同样是党规嵌入乡村社会的关键。概因乡村治理的系统性和复杂性，非正式制度在乡村社会仍然具有重要的作用空间，缺失社会基础的正式制度往往也难以取得实效，两者深度的融合运行是影响乡村治理成效的关键因素。因此，作为正式制度的党规需要借助非正式制度进行内容的转化与融合，从而在乡村治理领域保持“在场”。保持正式制度嵌入乡村社会的持续性，关键是对非正式制度力量的包容性实践。包括生育政策、殡葬改革在内的正式制度实施都应该“宜风宜俗”而不是一味地“移风易俗”或一刀切，应当注意到正式制度与非正式制度之间存在的互动融合，而不是背离自发生成的非正式制度而丧失“地气”，导致乡村社会规避正式制度现象的普遍存在。因此，需要因地制宜考量地方习俗、风土人情，才能将党规意旨有效地贯彻到规范执行中，村规民约则是党规落细落实的有效资源。
以殡葬改革为例，这项自上而下的制度推行至今在乡村社会仍然问题重重，2018年引人注目的江西殡葬改革事件更是颇具争议。1956年，毛泽东同志发起《倡议实行火葬》文书并带头签字后，国家领导人纷纷表态，火葬观念在全国自上而下推开。此后，《殡葬管理条例》《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》等国家法律和党规纷纷出台，大刀阔斧的殡葬改革在全国范围铺开，但因缺乏对社会生活与民众观念的理解与认识，期间出现了大量越轨行为和极端事件等意外后果。而火化政策在江西安远等地区得到成功推行，乡村社会特性是其收获良效的关键因素，因之，政策落地需要审时度势、因势利导，结合特定场域实际而为。当前不少国家法律和党规都对乡村移风易俗提出明确要求，如《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，许多地方在实践中通过多元参与不断沟通，把“厚养薄葬”“绿色殡葬”等共识纳入村规民约，倡导党员干部带头和全民参与。经过村民群众的共同参与，党规规范可以很好地转换为接地气的村规民约，让村民群众真正感受到改变的意义，通过党规的持续“在场”增进其制度嵌入性。
（二）村规民约为党规建设提供群众力量
1. 村规民约为党规建设提供群众智识
人民群众是历史的创造者，中国共产党自成立发展至今，从领导人民群众进行革命到社会建设、国家治理，始终坚持群众路线、坚持以人民为中心。纵观我国乡村治理的历史实践，村规民约等非正式制度实际上凝聚着世代相承的人民智慧，正式制度与非正式制度的长期共处形成“你中有我，我中有你”的互动融合进路。作为乡村治理的规范资源，村规民约实践可以为党规建设提供人民群众的智识经验和实践借鉴，这是国家正式制度至今仍重视村规民约运行空间的重要缘由，“枫桥经验”与村民自治实践即是有力例证。
发端于浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”实践是对人民群众创造历史的最好解读，也是正式制度与非正式制度融合发展的生动案例。“枫桥经验”是一部人民群众推动基层治理实践创新的发展史，当地在1977年普遍制定了《治安公约》，1990年代又相继制定《村规民约》，到2008年前后全面形成一系列的《村民自治章程》和《村规民约》，完成一系列自治规范创新之举，为党规建设提供了丰富的实践素材：不仅内容上汲取源自村规民约和人民群众的智慧结晶，而且将“枫桥经验”整体纳入党规体系，如现行《中国共产党农村基层组织工作条例》的第二十条。村民自治同样是人民群众的伟大创举，也为党和国家治国理政实践积极肯认。广西宜州的果作村为搞好社会治安自发组织起来，村委会组成后于1980年7月召开了全村大会，讨论并通过村规民约和封山公约，随后地方群众实践引起国家层面的关注，最终党和国家在各项法律和政策中肯定和吸收了这项村民群众的伟大发明。因此，作为非正式制度的村规民约凝聚着内容丰富的地方实践知识，有益于党规建设的思路和方法借鉴。
2. 村规民约为党规建设夯实群众基础
以人民为中心、依靠群众始终是党领导国家治理的基本原则。党规嵌入乡村治理，不仅需要与村规民约进行互动融合和内容转化，还要借助村规民约蕴藏的群众力量进行制度建设和规范完善。一方面，乡村治理涉及领域广泛，党规内容往往提纲掣领或仅作方向指引，无法事无巨细地对此全面规范。因此，村规民约可以发挥源于群众、贴近生活的优势，填补党规制度调整的空白领域，同时针对党规的原则性规范进行细化，织密乡村社会秩序之网，提升党规制度的治理效能。另一方面，相对于党规制度及其执行机制的严肃性和正式性，村规民约在实施方式和方法上更为灵活，也较为容易获得群众认可和执行。以党领导的农村生态文明建设为例，一些南方山区流行“封山杀猪”规约，砍伐禁伐区林木的人要杀猪请客表示认罚，给全村人送猪肉道歉，这种规约执行和处罚措施实际是基于村庄共同体的集体认同。当村规民约适时转化党规的生态文明建设意旨后，上述措施开展可以有效地保障党规的落实和完善，因为党规并非法律规定而具有国家强制力作为实施保证，亦无对村民群众直接的罚则规定和约束机制。此外，当党规制度建设引起乡村社会纠纷时，村规民约所具有的群众基础和共识力量也不失为纷争化解的有效方案。因此，村规民约为乡村治理中的党规建设夯实了群众基础。
四、结语
多元规范为乡村治理提供了丰富资源，但正如自治、法治与德治的组合优化一般，如何立足一个个依据地缘、血缘等社会关系复合而成的乡村社群，因地制宜、因时制宜地组合和优化制度规范形成“最适宜的善治”，仍然是关系乡村治理成效的重要因素。历史实践表明，坚持党的领导和群众路线是乡村治理现代化的重要保障，党规与村规民约则在其中具有协同互动之效。促成两者在乡村治理现代化进程中的互动与融合，仍然是一个长远之道，未来需要不断地探索实践。
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文章来源
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原载于：《中共福建省委党校（行政学院）学报》2022年第1期 ，第82-90页。
作者简介：姚俊智，华南理工大学法学院博士研究生。
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本期编辑：朱银萍
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