国家的“视力”：技术革命与国家信息能力建构

来源：《政治学研究》2023年第5期

作者:吕俊延，同济大学政治与国际关系学院（上海市，200092）；

刘燚飞，北京大学政府管理学院（北京市，100872）

内容提要：信息是国家能力建构的核心维度之一。国家信息能力是国家辨识其治下公民及其活动状况的能力，关涉到国家“看到”并“看懂”社会的广度与深度。技术革命是影响国家信息能力建构的关键变量,历次技术革命使国家掌控的组织性技术和物理性技术迭代更新，也深刻改变了国家与社会关系。经过农业革命、工业革命和信息革命，在社群机制、科层机制和平台机制的依次主导下，国家“视力”历经模糊到清晰再到高清的连续谱。国家信息能力的逐级攀升，使得国家与社会的联结方式从疏离到交叠再到融合，也延展了国家职能的范围。不过，国家信息能力的高度强化在提升治理效能的同时，也可能造成国家职能过度负载和社会自治运作不振。因此，国家信息能力的建构要把握好清晰与模糊之间的张力与平衡。在数字化的浪潮下，国家应克制过度理性化的追求，给予社会力量适当的活动空间，从而建设一个兼顾秩序与活力的均衡国家。

关键词：国家能力技术革命  数字技术  国家信息能力  信息政治

一、国家“视力”：国家能力的信息基础

国家是人类历史上最重要的政治组织之一，对国家的研究是政治学经久不衰的领域。自亚里士多德（Aristotle）以来，对基本政治秩序的追求与维护成为政治学的核心命题。他开拓的政体问题研究虽然没有直接提出国家能力的概念，但已反映出国家具备某种强制力的必要性。直至20世纪80年代，西达·斯考切波（Theda Skocpol）等学者提出“找回国家”，学界掀起了一场国家能力的研究热潮。国家承担着秩序维护、服务供给、经济发展等多项职能，因而国家能力表现出多个面向，对其衡量方式也不尽一致。例如，既有研究从维持低犯罪率的“强制能力”、落实国家政策的“行政能力”以及保护社会产权的“法治能力”等方面，度量国家能力的强弱。上述衡量方式多从国家行为绩效的角度探讨国家能力的“结果”，可能存在因果倒置和循环论证的问题。新近研究开始将兴趣放在国家能力的信息维度上，认为可以使用信息能力代表国家能力。因此，从“投入”的角度审视国家能力，关注其生成的资源基础，就成为亟待研究的议题。

国家能力来源的组织路径长期受到研究者重视。马克斯·韦伯（Max Weber）改变了亚里士多德以来政体分类的传统，并将官僚体系的组织化能力视为国家能力的源泉。查尔斯·蒂利（Charles Tilly）进一步将国家视为一个“组织”,在他看来，国家在战争动员的过程中逐渐与社会分殊，并以组织化的形式实现国家能力的不断集中。这种对官僚制组织影响国家能力的关注,直接影响了后续关于国家能力度量的研究，但对国家单一维度的重视，忽视了非国家行动者对国家能力的影响。迈克尔·曼（Michael Mann）可作为国家能力理论研究的又一代表人物,他提出的基础性权力（Infrastructure Power）概念将国家能力视为国家与社会互动的“双向赛道”。在对基础性权力分析的过程中，曼提出了“后勤”（logistics）这一颇具启发意义的概念。在他看来，国家通过完善自上而下的信息交流机制和基础设施建设，完成国家对社会的渗透与控制，增强其基础性权力。通过对附着于社会之上的信息进行收集、加工与储存，后勤控制将国家基础性权力延伸至基层社会，实现了国家的意志统合。

曼的系列研究开启了国家能力信息路径的讨论。曼主要关注西方在由封建主义转向现代国家的过程中，国家如何保持自主性以实现对广袤领土的后勤控制。他进而将自上而下的信息交流机制建构作为解释国家向社会进行权力渗透的重要变量。除了国家建构研究高度关注国家能力的信息基础，经典的比较政治经济研究也重视国家能力的信息维度。通过引入国家自主性和嵌入性两个维度，彼得·埃文斯（Peter Evans）将国家与市场高效的信息沟通机制作为制定有效产业政策的重要前提。林达·韦斯（Linda Weiss）则在基础性权力基础上提出“国家内部信息能力”（In house Information oriented Capacity）的概念，借以强调有效的信息收集和处理机制对国家能力的重要性。

以上研究表明，国家与社会是理解国家能力的一对重要关系；信息则是将国家和社会连接起来的中介，是国家能力建构的核心维度。然而，国家治理的过程始终面临信息瓶颈。数字化的浪潮释放了信息的流动性，相应地也为治理过程中信息问题的化解提供了技术支撑。20世纪中叶以来，计算机技术的应用和互联网的扩展使人类进入了一个“信息爆炸”的时期。曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）就在其著名的“网络社会三部曲”中提出，信息社会对政治权力具有重新塑造的作用。在信息革命的当下，信息基础设施的广泛建设，带来了信息收集与处理方式的革命性变革。因此，关注国家能力的信息基础具有重要的时代意义。

本文认为国家信息能力是国家辨识其治下公民及其活动状况的能力，关涉到国家“看到”并“看懂”社会的广度与深度。国家信息能力关乎秩序维护、财政汲取、政策界定以及服务供给。社会成员的跨境流动与区域迁移，需要国家加强涵括能力（State Embrace Capacity），以追踪流动的个体；社会事实的复杂多样与变化莫测，敦促国家深化辨识能力（State Legible Capacity），以廓清复杂的社会；社会议题的时刻涌现与千头万绪，要求国家增强搜索能力（State Searching Capacity），以界定关键的政策；社会诉求的因人而异与拾级而上，倒逼国家强化认证能力（State Identification Capacity），以知晓服务的需求。上述国家行为分散于各个议题，但均牵涉到一个核心命题，即国家自上而下地收集和处理社会信息。国家对信息处理的过程也是社会清晰化的过程。其中，国家对社会信息广泛且准确的掌控，是其能力得以存在并发挥作用的前提。通过挖掘与提炼社会要素的数据，并分析不同要素交互后形成的信息，国家行动有了完备的知识支撑，进而提高了制定政策与干预社会的准确性。

就国家信息能力的影响因素而言，相关实证研究证明了政治参与的扩大与信息能力的强化有强相关性，而政体类别与其关系则不那么显著。也有研究考察了再分配与信息能力的关系，并实证检验了国家信息能力如何受官僚能力和政治竞争的调节。这些文献多聚焦于国家与社会关系的结构性考察，并捕捉到了信息能力这一度量国家能力强弱程度的关键维度。然而，既有研究忽视了对国家获取信息能力过程维度的考察，而且缺乏信息视角下国家与社会关系流变性的历时比较分析。本文认为，技术手段的革新是影响国家信息能力建构的关键变量。历次技术革命使国家掌控的治理技术更新迭代，提升了国家收集和处理信息的能力，也深刻地影响着国家与社会的关系。

那么，技术革命与国家信息能力强化的具体机制是如何展开的？国家信息能力建构的限度是什么？围绕以上两个核心关切，本文首先搭建了“信息-技术-国家能力”的分析框架；然后分别从农业革命、工业革命和信息革命三个标志性技术革命事件出发，考察技术手段的革新如何作用于国家能力的信息基础，使得国家治理下的社会被逐渐看得清楚、算得明白；最后分析了国家信息能力建构的限度，并主张建设一个兼顾秩序与活力的均衡国家。

二、信息、技术与国家能力：一个分析框架

信息是国家与社会沟通的桥梁和枢纽，其作用是消除社会事实中的不确定性。现代国家依赖大量信息与社会发生关联，并通过将抽象的社会事实转化为具象的信息来提高国家能力。可以说，信息是国家能力的重要基础，而国家也愈发成为信息机器。国家唯有掌握精准的社会信息，才能采取有效的行动。然而，作为社会事实表征的信息通常散见于社会之中，具有显著的弥散性。国家职能的履行需要将弥散于社会的信息纳入自身视野，使社会成为国家可以治理的对象。其中，税收汲取、秩序维护、认同濡化等国家基础性能力施展的首要前提，便是收集与处理管理对象的相关信息。可见，国家能力展开的过程，就是社会事实清晰化的过程，也是国家建基于信息基础上实现社会可治理的过程。

具体而言，国家能力的展开依赖国家对社会面信息的收集与处理。信息收集致力于解决国家治理社会的信息稀缺和信息不对称难题，是对社会清晰性的追求。本质上，国家对地方代理人的依赖源于其对在地性信息的诉求。通过建立畅通的信息传送渠道，国家将社会的信息源源不断地向上收集，以最广泛地“看到”社会。国家不仅要看到社会，还要对其看得清楚、看得明白。为了将收集到的信息转化为治理能力，国家要处理所获得的社会事实。信息处理是将聚拢到国家的信息，按照易于理解的原则进行整合与分析，以最大程度地“看懂”社会。由于收集到的信息来源广泛、标准不一、维度多元，因而对其进行标准化处理至关重要，否则会造成信息过载。国家通过建立标准化的“信息共享域”，对收集到的社会事实进行挖掘与测算，进而发现社会经济运行的规律。信息处理关涉社会事实被识别与应用的程度，是对社会清晰度的追求。

技术是国家收集与处理社会信息的支撑性手段，在国家主体和社会客体之间发挥着调节作用。国家实现社会清晰化的程度，与其掌握的技术手段密切相关。作为一种将信息从样本中提取出来的工具，技术手段的革新可以在很大程度上突破信息的在地性，并提高社会事实的可测算性。这里的技术手段包含组织性技术和物理性技术。组织性技术具体涵括自上而下的行政机制（如科层体系）和自下而上的社群机制（如宗族网络）；物理性技术专指技术革命过程中衍生的以铁路、电话、互联网和人工智能等为代表的硬技术，它的更新迭代与既有社会的组织性技术发生碰撞。在不同的历史阶段，可能存在组织性技术冗余或物理性技术冗余的情况，进而影响国家提取社会信息能力的强弱。

国家信息能力强化的过程与技术革命相伴而随。可以说，技术革命的演进过程，就是一个信息体量增大和社会复杂性强化的过程。历次技术革命通过发挥信息的作用，最终影响国家能力的演化甚至政体的变革。铁路交通、媒介通信、网络平台等技术的逐渐革新，丰富了国家渗入基层社会的技术手段，便于国家实现对社会的直接治理。技术革命在提高国家收集、处理信息能力的同时，也塑造了新的社会形态。社会过程的人际互动逐渐走向虚拟空间，使得社会信息量激增，也增加了重大系统性风险发生的可能。因此，社会要求国家承担的职能超出了基本安全与秩序的边界，进而从需求端上为国家强化信息能力提供动力。国家借助技术手段将复杂的社会问题加以处理，实现社会事实的逐步清晰化，进而生成可治理的对象。总之，国家信息能力强化意味着社会治理对象“颗粒度”不断细化，这个过程提高了国家能力施展的确证性，便于国家意志的精准贯彻。

国家信息能力强化的结果是国家与社会联结方式的变革。通过清晰化地呈现社会事实并建构相应信息能力，国家逐步实现嵌入社会的目标。在此过程中，信息收集和处理活动提供了国家治理社会的必要支撑。然而，国家信息能力的强化并非一路畅通无阻，而是始终面临来自社会的排斥。社会信息的分散性和地方性构成国家渗入社会的屏障。因此，国家需要打破地方对信息的垄断，成为全国的信息中心。在这一过程中，国家主体与社会集团围绕信息的收集展开激烈的政治角逐。这是因为信息是权力行使的工具与载体，权力主体依靠信息占有而获得支配力。多元行动者因占有信息的多寡而形成权力差，进而重塑国家渗透社会的边界。因此，国家信息能力强化的过程，是源自社会面的信息实现国家化的过程，亦是国家借助信息生成确定性并实现集权化的过程。随着可资利用的技术手段的逐步增多，大量的社会事实或主动或被动地进入国家治理体系，进而引发国家职能范围以及国家社会关系的调整。

综上，信息、技术与国家能力三者的关联逻辑已逐渐显现（见图1）。首先，国家能力的展开面临着索取社会面信息的基本要求。国家需要有效吸纳地方性知识并对社会信息加以收集与处理，在此基础上国家能力方能展开与运转。其次，技术手段内在规定了收集和处理信息的方式。伴随着技术革命，信息汇聚体的行政属性不断强化。当技术低限度发展时，国家难以处理流散于社会的治理信息，因而依赖社群机制这一组织化技术收集相关信息，并施行简约治理；当可利用的技术手段不断革新时，国家强化行政化手段提取有用的信息，进而实现精准治理。最后，社会信息被逐步上收至国家的过程，是国家信息能力建构的过程，也是国家对社会的渗透力逐渐强化的过程。伴随着国家与社会间信息控制权的扭转，国家加强了对基层社会的渗透。随着技术的逐步革新，国家信息能力逐渐强化，进而使得国家与社会的关系从疏离到交叠，最终走向融合。

三、模糊国家：农业革命与国家社会疏离

农业革命始于一万年前，其革命意义在于将人类采集、游牧的谋生手段转为定居、耕地的生活方式。在农业社会中，几代同堂的大家庭聚族而居，结成统一的经济生产单位而劳作。其中，人口和土地是维系政权统治和获取赋税徭役的基础。从总体上看，囿于技术发展水平相对低下，前现代国家的统计调查简单、法律体系粗糙、社会事实难辨，也就无法发展出韦伯意义上的理性化官僚组织。在这个意义上，前现代国家可被称为“模糊国家”。从前现代国家的内部构成来看，农业社会同质性较高，人员流动也不频繁，这在一定程度上减少了国家对社会干预的必要性。因此，前现代国家对发展理性化官僚组织的需求较小。此时，面对庞大的基层社会，前现代国家主要依赖组织化技术加以应对，其需要收集的也多为财产、土地等静态的社会事实，进而形成模糊化的治理画像。

从技术发展水平来看，高度行政集中化也超越了农业社会的技术段位。因技术手段的局限，前现代化国家无法对统治范围内的事务进行协调性控制，只能将权力的触角局限在有限范围内。此时，国家面临的是权威内生、横亘于国家与民众间的“板结社会”，这使得国家的权力因受到社会力量的阻隔而面临难以“进入社会”的困境。在这种条件下，社会事实的收集权只能相对集中于社会精英，对治理信息的收集和处理表现出地域性和分散化的特点。正是在这个意义上，前现代国家难以成为“权力集装器”。由于国家对社会动态知之甚少，其对社会的干预也较为粗糙，以至于传统国家对其成员并不进行现代意义上的统治。其中，国家与个体间的联系因缺乏信息沟通手段而被阻隔。因此，社会个体相对于国家而言则隐身于“无知之幕”之中，其行为轨迹也不为国家所知晓。在此基础上，传统农业国家可看作由众多彼此疏离的地方社会拼贴而成。

在农业社会下，技术手段落后性造成国家收集信息的局限，使得疆域范围内的治理呈现出社群机制优先于行政机制的特点。传统国家对基层社会的整合依赖贵族或士绅等地方势力，形成地方性网络联结。因此，传统国家本质上是裂变的，内部由分散、分治的众多地方性社会构成。对于中世纪西欧而言，国家弥散在社会之中，社会吞噬和消解了一切。西欧国家难以直接征税于民，只能依赖教会和贵族这些中间代理。领主与统治者间存在较高的委托代理成本，他们常常向国王隐瞒地方真实情况。统治者无力长驱直入，因而农村普遍推行连坐土地税。这种方式发挥了社群机制的监督制衡作用，即当土地持有者逃离税收时，邻近业主负连带责任。此外，农业社会中，社群机制治理优先还表现为小规模的农业生产培养了地域性信任和狭隘的地方观念，很少有人会对村庄以外的事感兴趣，“不知国家为何物”的心态普遍存在。

对于传统中国而言，中央看似高度集权，但其对地方的信息汲取能力有限，信息渠道通塞不畅，只能对社会进行间接统治。国家的触角难以下达至基层，因而彼时基层中的国家“是挂名的，是无为的”。乡村社会倚赖熟悉当地情况的宗族和乡绅来统合，是“没有官品的自治区”；皇权与族权“双轨政治”的中间连接者是乡绅。因此，传统中国形成“皇权不下县”的统治样态。国家之于基层社会的治理，一方面仰仗本地血缘关系的权威，并借助这些地方势力完成徭役和税收等活动；另一方面以地方性的礼俗和道德等非正式制度来调节社会冲突，并由非正式的地方权力网络进行社会秩序维系。国家疆域范围内的统治依赖儒士对经典的阐释，形成了“以道德代替法律”的治理模式。长此以往，物理性技术低度发展与“数目字管理”不彰，两者形成恶性循环，制约了传统中国国家信息能力的强化。

在落后的技术手段及有限的国家信息能力的情形下，前现代国家难以获得清晰的社会图景，因而只能实行模糊治理。传统中国在有限信息汲取能力的情况下，充分创新治理机制，以多种方式应对技术手段的局限。例如，为了限制和控制人口，国家建立“什伍连坐”“保甲法”等制度，并通过责任连带机制消弭国家统治的信息约束。国家对基层的管理单位多以“户”为基础，并通过“打包”和“组合”群体，使其以一体的格局成为可治理单元。可见，在古代社会中，国家是一个悬浮型的权力装置。在大多数情况下，国家权力机构并不与社会直接互动，而仅仅将社会作为汲取税赋资源之所在。即使像中国这样的“早熟国家”，也仅仅在一定程度上解决了央地之间的制度安排问题，而远未实现国家渗入社会的现代国家建构问题。

对于传统国家而言，国家对社会的渗透保持在较低水平。传统国家既无技术、也无条件、更无动力来实现对社会的深度嵌入。这就形成了传统国家以财政汲取为主、以社会管理为辅的悬浮型政权（见图2）。从信息维度上看，农业社会形态下的治理信息依赖地方社群来生产，且缺乏向上归集信息的渠道。这一问题突出表现为地方化的信息为社群机制所屏障，而不为国家所看见。地方社会的模糊性决定了国家职能的有限性，即大量与个人相关的问题并没有成为国家需要治理的任务。在这种状况下，前现代社会疏离于国家的统治体系。因此，社会通常要有一定自主性，以便对国家权力的不及与无能实行自我救济。传统国家通常采取简约主义的治理形态，并通过化约治理技术、压缩治理领域和简化治理任务等方式，来适应国家信息能力的低水平状态。值得注意的是，国家与社会的有限联结阻碍着被治理者政治认同的强化，其结果是国家与社会的断裂与分隔。

四、清晰国家：工业革命与国家社会交叠

工业革命始于17世纪末，其重要性在于机器化大生产冲击了传统的社会结构和统治架构。机器化大生产将生产活动集中进行，颠覆了以家庭为核心的手工业生产模式。工业化下生产和生活的聚集促进政府管理方式的集中。工业的快速发展也强化了社会活动的烈度：一方面，经济活动的规模和范围的扩大以及大量商品的流动，挑战了既有的信息处理方式；另一方面，伴随机器化大生产，劳动就业、公共卫生、生态环境等方面的问题也逐渐显露，进而提升了国家治理的复杂性。在这种情况下，国家不得不强化自身收集、处理信息的能力，以应对日益复杂的社会。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）将这种收集和处理信息的能力概括为国家监控能力，并将其视为现代性兴起的制度性维度。在他看来，现代国家的兴起通常与高度的行政集中化和监控密集化相伴。只有当分散于社会的信息被整编进国家机器，从而使之与地方性社群机制“互为牵连的状态中部分分离出来”，国家方能建立行政权力。概言之，现代化以来，高度组织化的生活要求国家机器充分发挥以信息为基础的监控能力。这种监控旨在消解不清晰、地方化的社会实践，并以标准化的模式取而代之。可以说，基于信息收集和处理的清晰化实践是现代国家机器得以运转的中心命题。那么，工业革命时代下的国家通过哪些工具来提升信息能力？

为了掌握尽可能清晰的社会图景，国家需要建立集中化的信息收集和处理系统。在工业革命的推动下，国家识别和测量社会事实的能力得以提高。国家以官方统计的方式获取详尽的社会事实，为有针对地调配社会活动提供周全的信息。通过技术手段的推陈出新，国家逐步上收信息收集权。在此过程中，国家权力日益渗入基层社会，并通过履行管理和服务等职能，与社会的日常性活动产生关联。机构和职权向基层的蔓延和扩张，使得国家相较于社会逐步获得自主性。可见，国家的集中化程度越高，对社会清晰化的程度愈深，附着于信息收集之上的权力触角便愈向社会纵深蔓延。正是在这个意义上，伴随工业革命的进程，国家逐渐向社会渗透，以实现“统治的国家化”。其中，散布于社会的信息逐级上收的过程，也是权力由分散多元的地方化结构向集中统一的中央聚合的过程。具体而言，工业革命从物理性技术和组织性技术两个方面革新了信息收集与处理机制。

工业革命首先是一场物理性技术的革命。传统国家缺乏跨越广阔空间阻隔实现直接统治的技术力量。工业革命开启了技术的“轴心时代”。其中，交通运输与通信工具等基础设施变革，为国家穿透社会并对其进行系统化管理提供了支撑，不过这些变化仍没有彻底摆脱空间的束缚。随着经济活动的日渐复杂和社会流动的日益频繁，工业时代的发展需要新的通信渠道。因此，19世纪中叶电报与电话的发明，便于在全国范围内即时传递信息，以降低信息交流成本。铁路和电报部分化解了空间分割引发的信息损耗，使得工业时代下大规模共同体的聚合成为可能。

在物理性技术的加持下，人员流动轨迹以及市场交易活动等动态社会信息尽收国家眼底，为国家调配与控制复杂社会提供了基础信息保障。工业化基础设施作为国家权力向社会渗透的“后勤技术”，使得全国性的治理信息便利可得。这些工具在为国家与社会展开制度化协商提供基础的同时，也强化了国家对社会的渗透力。

工业革命还伴随自上而下组织性技术的崛起。工业化过程中标准化的流程、专业化的分工、集中化的管理共同催生了一个具有整合力的官僚机器。工业革命增加了人员和物流在全社会的流动，使得社会渐趋复杂与异质。这一社会样态需要促使社会事实清晰化的技术支持，以实现国家治理的适应性调适。韦伯式的科层化组织以公共的方式处理复杂的社会信息问题，可以实现更加敏捷的管理。在科层组织的基础上，政府以人口普查、社会统计等形式收集信息，并建立相应的全国数据库。作为传统档案管理的现代变体，这些数据库成为整合社会信息的核心机制。可见，工业革命的推进与专业化的信息处理机构建设相伴而生。在此过程中，科层制充当了收集和处理复杂社会信息的组织保障；社会逐渐被发现，并以标准化的形式进入国家视野。

官方的统计数据不单用来了解急剧变化的社会，更重要的是借以“回馈”社会。通过对地方信息的例行监测，国家识别和收集社会事实的能力极大提升，这便于实现国家意志的精准下达。统计认证的信息经由官僚机器收归中央部门储存，地方官僚只是作为信息的收集者。国家从林立的社会集团中接管个人信息的控制权，逐步实现信息控制权向中央集中。可见，现代国家的形成与国家对社会统计机制的建设密不可分。在行政人员控制能力扩张的背景下，现代国家成为生产行政力量的“权力集装器”。在国家权力自上而下地向社会渗透的过程中，国家的意志在官僚机器的辅助下可以直达社会，逐渐与国民接触并发生关联，以实现国家对基层社会的直接统治。

在工业革命阶段，国家信息能力的强化不仅仅是国家意志贯彻的结果，也是国家对社会复杂化的回应。生产技术革新引发的环境危机等问题要求国家承担更多的职责，提供安全与秩序之外的公共物品。现代福利制度发展与完善的根源就在于新的技术革命破坏了传统农业社会基于乡土的保障机制；更多原子化的城市家庭面临无法内部解决的风险，从而对社会之上的福利保障有了更高的期待。不过，该阶段的技术手段虽然为国家信息收集和处理提供了重要凭借，但技术水平的有限性使得采集到的数据较为碎片和分散。国家能够掌握的信息只不过是可以被加工、编码与传播的小部分“社会”而已，大量非标准化的信息仍散落于社会。因此，国家对那些个性化社会服务诉求的满足，仍旧受到信息掌握精细程度的限制。

工业革命在提高国家信息能力的同时，也延展了国家职能的边界。在国家改善社会成员福利的目标指引下，人们的生活也就离不开国家无微不至的关照。此时，国家既需要提取社会信息、汲取社会资源，也需要将其用之于民，进而为社会提供更好的服务。国家对贫困人口特征等信息的收集，逐渐成为部分社会成员生存乃至权利实现的根本保障。为了准确核对公民福利资格，一个更加庞大的信息收集网络和行政官僚集团由此建立。在行政意愿与社会诉求的耦合下，国家越来越有能力“将例行的、规范的、合理化的制度加诸其治下的国民与社会”，进而实现统治单元的个体化。国家与社会的关系也从单向的汲取向国家与社会交叠转变，国家借助交通通信等物理性技术以及官僚机构等组织性技术，强化了其与社会的联结（见图3）。正是现代人对国家福利的需求甚至依赖，为地方信息的向上集中提供了充分的理由。国家信息能力突飞猛进之际，国家对社会的福利供给也日益完善，从而获得民众对国家的忠诚与拥护。

五、高清国家：信息革命与国家社会融合

信息革命始于20世纪50年代，其重要意义在于信息开始以比特的形式在虚拟空间累积，并逐渐聚合为具有生产要素功能的大数据。现实空间的活动以“数字足迹”的方式迁移至网络空间，并形成物理空间与虚拟空间的映射关系；社会事实也被编码为计算机语言，成为以信息流的方式加以传输的代码。这在解决社会交流时空限制的同时，增强了以比特形式传输信息的可计算性，由此深刻地改变了社会运转的机制和国家治理的模式。在网络空间中，数据量的指数增长以及运算能力的稳步提升，使得国家可以捕捉到更加微观尺度的社会事实，一个具备社会清晰画像的“高清国家”逐渐被形塑。在新一代通信技术的加持下，社会变得更加可感知、可分析，这也意味着国家权力的进一步入场以及国家治理对象的高涵盖性。计算机互联网“传输的不是无活动能力的电流，而是信息，也就是权力”。可见，信息递送方式的变革带来国家与社会间权力的流变。

在信息革命的背景下，数字技术释放了信息的流动性，并以数字的方式深刻地诠释着社会事实。国家场域内的土地资源、社会行动、个人心理等相继以代码符号的形式映射在数据体系中，进而形成清晰可辨的信息图景。城市中大量的摄像头、传感器等城市数字底座通过连接各个社会系统，可以实时地对事件、行为等治理要素进行数据化采集。通过将数字技术设备嵌入城市空间，散布于社会的各项数据以“数字孪生”的方式呈现在国家面前。具体而言，信息革命对国家信息能力的颠覆性影响表现为四种机制：以互联网为基础的信息交通机制、以大数据为基础的信息收集机制、以云计算为基础的信息处理机制和以数字平台为基础的信息集成机制。网络化、数据化、智能化、平台化技术的广泛应用，使得社会面的信息可以被及时地收集和处理。

20世纪90年代互联网的出现，引发了新一轮信息流通与传播技术的革命。互联网拓宽了信息流动的范围，便于远距离、实时性地进行信息沟通。互联网搭建的信息互通架构使得越来越多的社会行动在虚拟空间展开，极大消解了传统物理空间对信息传递方式的约束。社会行动从“在场”转为“缺场”，便于行为轨迹在网络空间大量累积。在互联网的早期应用阶段，可连接的规模和对象都比较有限，生成的内容也局限为小数据。这一阶段的网络应用主要集中在电子邮件、门户网站等。随后，互联网在电子商务、社交媒体的应用，逐步将市场商品信息和社会个体生活在比特的世界延伸。当下，新一代网络和通信技术以物联网为基础，可以实现社会的深度互联互通。互联网技术使得多维异构的数据呈指数级增长，既有社会事实正在通过数据化的模式变为可收集、可处理的信息，一个高度解析化的“微粒”社会逐步成为事实。

互联网的形态转移和边界扩张改变了数据的规模和存在方式，大数据而不是局部数据或抽样数据成为信息的新面目。发达且普惠的ICT（信息与通信技术）基础设施推动数据由点到线呈现爆发式增长，其汇总的数据远超人类历史上累积的数据总量。互联网技术和移动终端设备降低了主体间的互动成本，并将大量社会民情信息投射至网络空间；个人移动终端、传感器等技术手段的使用，便于国家对社会行为线索进行精准定位，进而使得国家“看见”这些事实成为可能。不同于传统的统计调查旨在收集全局性的静态信息，大数据可以即时、动态地反映整个社会各方面的真实情况，进而避免工业时代依靠官僚机构收集信息造成的迟滞性。当这些数据被大量归集并逐步投送进国家的视野，也就从根本上革新了国家治理的实施条件，并引起数据驱动的决策和计算式治理等范式变革。不过，海量的数据规模容易造成分析上的困难，这需要更加先进的信息处理机制。

海量的数据使得信息的处理能力受到挑战，云计算因此应运而生，它为国家数字平台系统化地处理信息并解决信息过载问题创造条件。其中，基于特定数学模型并对问题提供系统性解决方案的算法是云计算的核心支撑技术。算法将抽象的原则变为具象的数理阐释，其对信息的智能化处理方式为国家理解复杂社会提供可能。在认知科学的支持下，算法还能对个人心理、偏好价值等主观因素进行处理。与传统的信息处理方式相比，算法突破了人力、时间等客观要素的限制，实现全天候、自动化的信息处理。算法“看懂”甚至是“预测”社会的能力使其成为增加治理确定性的新兴权力工具，被越来越多地用于国家治理创新。海量的数据通过人工智能处理形成大量符合现实样态的仿真模型，在实现社会图景高清化的同时，可以进一步预测隐藏在数据中主体行为的关联性及其潜在后果。

中心化的信息收集和处理机制迫切需要新的信息集成方式。那些多元异构的信息唯有融入国家的计算系统，并转化为国家可理解的信息，才能作为国家能力展开的基础。数字化转型的背景下，网络连接的触手可及、治理数据的海量累积以及计算能力的指数进步，便于国家在物理空间的实体政府之外，逐级搭建线上平台型政府。在数字平台的层级架构下，网格与平台进一步延伸行政层级。可以说，网格是现实治理单元在虚拟空间的映射。通过将部件与事件信息上传至网格平台，上级政府可以直接线上勘察其所辖地区的治理实况。网格与街区一级的平台上下融通，并依靠数据处理中心对收集到的信息进行分析，提高整合化信息的可读性。随着地方治理信息越来越多地被上级掌握，基层治理议题逐渐被纳入国家议程。这种信息收集和处理平台机制的兴起，一方面重塑了行政机制，导致基层严格依循规章和程序办事，进而形成一个数字科层体系；另一方面也可能对传统的社群机制造成一定的挤压效应。

信息革命进一步拓展了国家职能，使得国家与社会深度缠绕。平台型政府的建设在原有的社群机制和行政机制之外开辟了一条崭新的信息轨道——平台机制。一个线上虚拟的平台型政府逐步建立，并对国家信息能力的建构产生革命性影响。平台型政府与科层制政府成为提升国家信息能力的两大抓手（见图4）。一方面，数字化平台将更多社会事实纳入国家系统中，并经由大数据分析挖掘治理价值，推动国家职能边界的拓展；另一方面，随着数字化平台的普及，国家从与“大颗粒度”的人群接触转为直接面向具体化的个体，社会事实与公民个体被最大限度地纳入国家的视野，成为国家眼中的透明体。国家甚至可以不经由中介组织而直达社会，以降低信息传递中的损耗。通过提高国家信息能力，国家的治理方式也从“管人”转向“管数”，便于对个体行为进行更精准的指引。

六、均衡国家：国家信息能力建构的限度

国家具有向社会纵深扩张的冲动，但碍于技术手段的限制，国家嵌入社会的程度深浅不一。经过农业革命、工业革命和信息革命，在组织性技术和物理性技术的推陈出新下，国家“视力”历经模糊到清晰再到高清的连续谱（见图5）。国家的“视力”越清晰，意味着国家行动有充分的知识支撑，也表明国家对社会的介入程度越深入。在农业革命阶段，国家可资利用的技术相对有限，对社会的渗透程度较低，依靠地方社群机制维系基层统治，这种统治形态多为集权下的简约治理。在工业革命阶段，国家借助技术手段实现信息的上收。科层化这一组织性技术的兴起，使得国家将尽可能多的社会信息纳入自己的视野，以避免社会脱嵌的可能。在信息革命阶段，国家信息能力进一步强化，一个国家行动有充分信息支撑的“数据库国家”正在建成。随着国家信息能力的不断强化，国家与社会的边界逐渐模糊，二者也经历着从疏离到交叠再到融合的历史演进。以技术变迁为媒介，在信息的中介作用下，国家借助“技术之眼”来搜集社会动态信息，不断嵌入基层社会的日常运行，实现国家与社会的信息融通以及国家职能的扩展。

国家信息能力建构在“信息-技术-国家能力”的逻辑链条下展开。国家触角的延伸需要以获取相关治理信息为基础。就像人类需要清晰的视力来辨明方向，国家同样倚赖清晰的社会事实来规划实践。具备强信息能力的国家，能清晰地看到疆域内发生的活动；而弱信息能力的国家，作为高度“近视患者”，它眼中的世界是模糊的。国家信息能力的建构依赖国家借助技术手段实现社会清晰化的程度。技术作为国家“视力”的倍增器，不断将过去难以收集或无法处理的社会事实转化为清晰的画像。国家通过对社会事实的清晰照见，以尽可能消除治理中的“黑暗地带”。伴随技术革命的深入，收集和处理信息成为国家最为紧迫的工作。在人工智能、大数据等数字技术加持下，“一屏观天下”“一网统管”“数字孪生”等数字化实践也确实逐渐将国家推向全知形态。国家对于经济发展状态、社会运行动样态以及政治治理结构等有充足的信息，因而具备空前的预测和规划能力。

对于国家能力而言，社会是否越清晰越好？国家信息能力的建构是否有其限度？对此，我们需要重新审视信息、技术与国家能力的关系。具体而言，国家信息能力的限度问题，要看国家与社会经过技术的管道实现彼此交融所带来的国家职能变化及其潜在的治理影响。关于技术的赋能作用，我们首先应该追问技术革命究竟给国家职能带来何种变化。不同的技术革命赋予国家不同的实践样态，也相应引发国家职能的适应性调适。在农业革命下，国家信息能力虽然低度发展，但发挥了社群机制的优势，为社会自主治理留有余地。在工业革命下，行政机制在物理性技术的加持下，拉开了国家力量向基层社会嵌入的序幕。在信息革命下，网络化、数据化、智能化等技术迭代发展，使得国家越来越成为一个“技术装置”。平台型政府的强势崛起并逐渐内化为国家治理结构，使得国家能够获得更为精准的信息，也随之强化了国家直接治理复杂社会的想象。

在技术革命的推进下，信息处理历经社群机制、行政机制和平台机制，使得国家职能的范围不断拓展。从工业革命开始，国家借助技术的手段实现信息上收，开始具备处理大量社会事务的能力。信息革命背景下，国家在提供大量公共物品的同时，也将维护个人权益纳入国家职能范围。然而，这一国家照看社会的实践，不可避免地引发国家职能扩张与国家能力提升二者的张力。弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）从国家职能范围和国家能力强度两个维度出发，区分了四种国家模式。在他看来，国家职能过于庞杂通常意味着较弱的国家能力。因此，一个“小而强”的国家才是值得追求的。具体而言，国家借助技术实现对社会直接治理的同时，可能带来国家职能过度负载和社会自治运作不振等全新挑战。

一方面，国家信息能力强化的同时也伴随着国家职能范围的延伸，但这可能造成国家能力的弱化。在数字技术的加持下，国家收集和处理信息的能力强化，提升了国家信息能力。同时，这也意味着国家对社会潜在的风险有了更加周全的认识，从而主动扩展职责的边界，消除治理的不确定性。但是，国家能“看见”和“看懂”大量社会事实本身，并不自然导向国家能“做好”——处理好庞杂的事务。技术革命提高了国家权力运作效率，但这并不意味着国家能力的必然提升，也即信息的丰富不会自然带来治理能力的提升，也不会自然导向良善的治理效果。那么，如何实现强大的国家信息能力和良善的治理效果二者之间的均衡？有学者指出，国家应与社会维持明确的界限，二者应保持一定的分殊；一旦国家将职能拓展至社会生活的方方面面，其自身有效性和自主性将削弱，形成“弱国家”的局面。数字化治理平台的应用实现了国家与社会的融合，在数字化平台的加持下，国家不再需要中介组织就能进入社会，并直接处理大量民意诉求。然而，国家向社会的深度延伸，可能造成国家职能的过度负载，进而增加政府信息成本、分散政府注意力。

另一方面，国家能力的提升不仅依赖国家治理社会的能力，很大程度上还取决于社会自主治理的能力。技术虽然具有为国家和社会赋能的效应，但这种赋能的力度具有显著的不均衡性。具体而言，国家通过对数据、算法的掌控以及平台型政府的搭建，具备更强的信息处理能力，处于一种主动地位；而社会主体在享受数字技术便利的同时，也时刻扮演数据供给的角色，处于一种被动地位。物理性技术在国家治理中的作用得到极大强化，基层社会被数字平台、传感器等数字化设备武装到牙齿，可能造成技术治理模式对原生社群互动和地方性知识的挤压。基层社会中涉及的很多棘手问题都涉及复杂的情理法要素，其中大量问题的解决途径依赖情感治理。诸如社会资本和社会信任等“社会性基础设施”对处理社会关系、个人癖好等特殊信息问题具有独到优势，因而是塑造社会内生秩序不可或缺的力量。若用机械的数字化技术代替这些多面向的软性治理元素，则会削减社会主体的自主治理空间，影响国家能力的有效提升。

以上分析表明，国家信息能力的限度问题就是要把握好清晰与模糊二者的张力与平衡。有效的国家能力要求信息尽可能清晰化，但这种清晰化应适可而止。当下，数字技术使得国家的视力进入了全新的阶段，它加强了国家透视社会的力度，也引发权力裁剪社会的隐忧。对此，一些学者持续关照社会过度清晰化可能导致社会活力削弱的状况。无论是全景敞视监狱所警戒的彻底化社会控制，还是技术在场下“规训社会”的批判，都提醒我们对国家信息能力的过度强化要保持必要的警惕。在信息革命背景下，国家向社会渗透能力的悖论犹存。从某种意义上说，一定程度的模糊性克制了国家职能过度扩张的冲动，也构成了国家对社会过度挤压的有力屏障。倘若国家假借技术之力不断强化对社会的渗透能力，可能会因国家职能过度负载而弱化治理的效能，也可能造成社会自治能力的萎缩。

在厘清国家与社会信息边界的基础上，国家与社会之间一定程度的信息共享是建设均衡国家的应有之义。国家收集包括经济运行、公共危机、社情民情民意等重要信息，可能在国家与社会间制造了信息“鸿沟”。公共部门有义务对涉及公共利益或者公民关切的重大信息及时向社会披露，借以缓解国家与社会之间的信息不对称。这一点对于缓解国家职能负载和提升公民参与能力尤为重要。从信息对于国家能力这个角度来看，我们可以重新审视黄仁宇提出的“数目字管理”命题。黄仁宇将中西方大分流的分野追溯至传统中国“数目字管理”不力造成的治理缺陷；国家“数目字管理”能力低下导致信息能力不彰，只能借助“道德治理”维持庞大帝国的存续。这种数目字管理强调治理的理性化和可计算性，是一种追求效率的治理程式。信息革命很大程度上解决了国家数目字管理不足的问题，但技术在增加信息的可处理性与递送效率的同时，也增加了个人沦为数字“奴隶”的风险。就此而言，黄仁宇可能忽视了国家信息能力是一把双刃剑，过于强化信息能力可能诱发国家权力突破治理边界的挑战。

国家信息能力强化的过程也是国家治理理性化的过程。韦伯在看到现代化强大力量的同时，敏锐地捕捉到过于强化技术理性可能导致工具性压倒价值性的“现代化牢笼”。国家技术理性的持续扩张可能会造成效率追求对价值关怀的挤出效应。智能革命背景下数字技术发展的无远弗届，迫切要求我们对技术与国家深度结合以透视社会的发展态势保持一定的警惕。数字时代激发了国家借助强大信息能力来实现理性主义的狂想。国家利用强大的技术手段开展广泛的信息采集活动，建立了简化社会事实的透视工具。值得注意的是，身处复杂的社会系统中，即使国家能将一切复杂事物看得清楚、算得明白，也未必意味着能做到妥善处理。因此，国家要保持治理的容量，努力做到有所为、有所不为。在看到技术赋能国家能力的同时，也要避免“技术障目”,尽量让技术留白。技术留白也即权力留白。权力留白有时候会更加激发社会的活力，进而形成社群机制、行政机制以及平台机制共治的合力。（注释略）

注：本文为国家社会科学基金重大项目“党的十八大以来党领导社会建设的实践与经验研究”（22ZDA089）以及同济大学人工智能伦理、法律与治理交叉课题“基于典型场景的社区治理智能化技术路径与风险防控研究”（44202150003/001）的研究成果。本文曾在“国家+论坛：国家能力”学术研讨会上宣读，感谢刘淑妍、俞可平、高奇琦、杨雪冬、郭忠华、包刚升、甘甜、李欢、李春生、王国宏、唐曼、张丽霞等众多师友和匿名审稿人提供的宝贵建议。我们还要感谢韩志明与孟天广两位教授关于国家能力信息基础的系列研究对我们写作的启发。文责自负。