本文导读：当前，治理实践正在发生转变，从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商协作完成各种政策指令。因此需要新的分析结构和模式，其中最明显的解释框架是“治理”（governance）术语。本文提出一些有关治理概念的问题：即治理的含义、与实践的关系，及其分析功效。本文从以下三个层面来解释这些问题：这种变化的经验证据；其对政治过程分析的意义；与叙述性质相关的认识论问题及其在政治过程中的运用方式。在政治学者分析治理的概念路径不断变化的背景下，本文批判地考察了“治理”概念的本质。
治理概念：应用广泛，含义含糊
十五年间“治理”概念在学界和大众中被广泛使用，然而 “治理”一词的含义却并不明确。奥菲（Offe）甚至反问：“治理”一词是否只是一个“空洞的符号”（empty signifier）。他对“治理”作了“区别不同治理模式”和“涵盖所有治理模式”的区分。该术语一开始被用作“区别的标志”，但后来更多地用作总括性的包含。
这种区别最明显的表现在“统治”和“治理”之间。“统治”是通过指令来管理，而“治理”是通过自组织（self-organizing）网络来管理。这种区别阐明一种历史转变。随后，“治理”被应用于各种特定管理形式以及整个管理过程。对此学术界存在一系列的区别性概念，以及试图将它们归为单一包含性概念的倾向。《治理再思考》（Rethinking Governance）称“政府通常使用四种治理模式”：市场（markets）、合约（contracts）、伙伴关系（partnerships）、教导自律（inculcating self-discipline）（Bell and Hindmoor, 2009）。维基百科中“治理”条目下包括了等级、市场和网络治理。但是问题在于，“治理”术语对分析治理过程的能力有何提高？或者，正如奥菲（Offe, 2008）所问：它是否已经成为一个“空洞的符号”（Laclau， 1997）？
为此，本文认为与其探究这一被广泛采用术语的含义，不如去研究不同治理含义的所处语境。
治理概念的分析效能
本文认为，与其把所有治理实践定义为“治理”，不如将治理作为分析性概念或许更为有效。这种概念能够描述特定社会现象，并考察其如何有助于理解对实践的观察——即将其作为区别性概念。
斯托克（Stoke, 1998）指出，治理的关键在于：
· 政府内外的制度和行为体；
· 作用和责任的界限变得模糊；
· 机构之间关系的权力依赖；
· 众多自组织网络；
· 通过使用新技术去“掌控和引导”，而非用“命令”来治理。
由此能够得出一个切实可行的视角——区别性概念。因而可以更加明确的是：治理的要素是什么？这一视角下产生的解释和其他解释相比如何？“治理”术语为何会以如此多的途径引人注目？
治理研究中的假设
“治理”的概念包含了如下假设，即（1）非政府参与者在管理过程中发挥重要作用；（2）上述现象是近期才发生的。非政府主体参与治理这一事实，明显与“治理是政府的工作”的叙述不符。治理以前是由政府实现的，但是现在则是包括非政府行为体在内的协商过程。这里体现出政府的不可缺失与非政府主体的参与。
一方面，实践者和研究者的话语、行为和模型分析证明并支持了治理好像它是“政府”的工作。另一方面，非政府主体是治理过程的组成部分已被广泛认可。A·F.戴维斯（A.F. Davies）大约在五十年前，就预计了的“政策共同体”（Richardson and Jordan, 1979）概念。而洛夫迪也揭示了政府过程的互动和协商性质，包括“政策共同体”、“议题网络”和“支持联盟”。
也就是说，在“治理”作为一个分析性概念被创造出来之前，政治学者们就已经认识到了治理的主要因素——政府内外的行为体、作用和责任界限的模糊与相互依存，以及命令重要性的相对下降。但当这些现象被定义为“治理”时，它们就被视为实践变化的证据：此前，政府和被管理者之间有明确的区分，而且决策由国家权威机构做出；现在，协商产生了组织的内在联系和结果。
治理实现：依赖于复杂的组织形式
正如福柯所言，“治理由政府实现”的假设很难避免。从这个角度来看，可以设想治理是由政府中不同部门来实现。而其他实体在治理过程中则未必占有一定席。此外，基于动员非政府行为体的政策路径，与控制导向（control-oriented）的管理之间也存在冲突（Boxelaar et al., 2006）。
与其单纯将治理视为“政府官员试图管理”的过程（Goodin, Rein, and Moran, 2006, p. 3），不如从实践领域开始，寻找参与者试图安排实践的途径，其对政府指令确认、制定或服从的影响，以及这些机构与政府机关（machinery of government）的关系。
从这个角度来看，一些被认为是治理特征的现象可能是某些时期治理过程的一部分，而非20世纪后期为应对复杂问题的创新。正在变化的可能不是政府的行为，而是对这些行为的叙述。在20世纪后半叶的英语社会中，对治理的论述倾向于注重官僚国家活动，其他因素受到的关注相对较少。虽然非官僚活动在治理中的地位已被承认，但还没有形成完整的理论。在一定程度上，这些非官僚活动只被视为政府组织公共辩论过程中的一部分，即“治理”的补充。一位澳大利亚著名政治学者认为，这些问题其实是组织社会学的问题。
治理：理论建构和解释的差异
治理分析中“政府”和“非政府”因素的讨论，引起了对治理活动当中治理叙述的关注。本文认为这些叙述是治理实践的一部分，而且考察关于治理的“良好叙述”的构成可以引申出背景与时间，进一步引申出不同治理叙述之间的关系、以及这些叙述与参与者之间行为关系的问题。为此，需要考察现行各种治理叙述的性质和意义。
学术研究者和实践者通常在解释治理时采用多重叙述，每种叙述均有其作用。格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）（1971）进一步提出，有必要从不同角度考察同一情况，从而对其形成全面理解，而且需要同时把政府看作是理性行为体、不同专业分工的集合、以及竞争场域。每种叙述解释了结果的一部分，而非全部。
从宏观角度来看，“治理性”（governmentality）分析路径（Rose and Miller, 1992; Rose, 1999; Dean, 1999; Dean and Hindess, 1998）表明了理解治理的重要性不仅在于理解具体的治理行动和结构，还在于使这些行动“有意义”的共有含义和背景，以及对构成这些背景的人与过程的认知。但是现如今意义建构的形式多种多样，行为体也意识到了这点，并寻求在不同意义框架中有意义的结果（Morrison, 2007; Howes, 2008）。鉴于上述原因，本文提出对三个相互重叠又相互影响的叙述的分析（2006a, 2006b, 2009）：
权威选择，关注法定权威的结构和行为，注重连贯性和工具性。
结构化互动，关注政府内外有组织参与者之间的互动，这些参与者的关切以不同的方式被承认，并被制度化。
社会建设，关注何为被治理者、何为有效的知识、何为共同价值观、谁有权与权威对话的广泛且长期有效的分析框架——赫克洛（Heclo）提出的“集体难题”。
所有这些叙述均与形成政策的“重要资源的结构投入”（Schaffer, 1977）相关，而且采用这种治理路径有助于认识治理的复杂建构方式。
对治理的这些不同叙述，反映了政策构成当中内在的不同“结构性力量”（structural forces）及其相互影响。而且对治理的叙述也形成了治理的一部分，因为对社会所建构的问题进行持续协商的结果，是通过各种政府权威形式来进行“授权”的。这是治理的结构性维度，并不是通过增加社会复杂性，来对尚能胜任的官僚政府施压。新的变化在于对非政府机构在治理当中的作用以话语、实践和组织形式予以了更多认可。过去备受指责的“既得利益集团”现在合法化为“利益攸关方”，被纳入国家结构和实践中。但是强调规则、具体和透明的“权威选择”叙述仍然强势，社会建构和利益攸关方协商的实践还是通过“治理”话语得到“授权”。
治理：有用的分析性概念VS.空洞的符号
一段时间中，“治理”并没有特定的意义；至多只是一个囊括性的概念，替代“管理”或“政治过程”等术语。甚至使用者可以根据其目的，赋予“治理”任何意义。本文试图理解该术语在社会科学中的使用。把“治理”定义为 “区别性概念”的切实可行的分析性概念，并没有什么知识上的困难。但是把该术语淡化为包含一切的概念，并将其分成“善治”、“公司治理”等其他用法，使得“治理”术语语焉不详。
在这种情况下，或许可以采用反事实方法，即寻找其他的区别性概念。要意识到治理是基于互动而非指令的，是一个不确定和模糊的持续过程。官方的组织形式和实践被用作治理的一部分，并被描述为治理的来源，但是治理的实行与它实现的过程又并不相同。
这就意味着要把重点从“作为行为体的政府”或“政府行为体”转移到“产生治理的行为”，以及这一行动中官方形式和实践的作用。这与研究“治理的协作和协商形式”的特点并不相同，但这与全球治理委员会1995年报告的路径一致，其将治理的典型特点视为：
——既不是规则体系，也不是行动，而是过程。
——建立在调节，而非支配上。
——同时涉及公共和私人行为体。
——不是正式制度，但依赖持续互动（Commission on Global Governance 1995, Smouts 1998）。
这种方法不关注制度，也没有试图去描述一个体系；而是一种讨论治理实践的方式。这体现了对学科规范的挑战——并不关注传统上被视为“政治”的现象——认为这种现象在治理过程中的作用可能没那么重要；它承认了在制度上认可非政府行为体参与的重要意义，但并不认为非政府行为体是最近出现的，它也不是对日益增长的社会复杂性的功能性反应。不过，如果不将“治理”看作政治学的热门话题，而是在社会行为理论化大框架中，将其作为一种研究政治科学问题的方式，学界可能将会收获更多。
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