作者简介
宋雄伟，副教授，国家行政学院政治学教研部
张婧婧（通讯作者），副教授，北京师范大学教育学部
■ 摘要
20世纪90年代起，政策执行的相关研究在我国开始兴起，其理论视角可以概括为政策视角，组织视角，网络视角，以及系统论视角。这些理论视角将相关执行主体所扮演的角色归纳为：忠实执行者，权力关系重构者，利益博弈者，以及自由裁量者。本文通过对2013—2015年G省行政审批制度改革执行过程的跟踪研究，进一步挖掘科层结构中执行主体角色的丰富性和多样性，基于文本分析、实地观察和访谈发现，科层结构中还存在“关键学习者”这一重要执行角色，并进一步指出其将学习活动作为基本工具，通过主体驱动、自我建构、内化与外化、以客体为导向、策略的双重结构五个方面有效推动公共政策执行。
政策执行与科层结构：角色分析与问题提出
（1）忠实执行者。这种角色定位契合了经典的公共政策理论，体现政治与行政二分原则。认为地方政府会忠实，不打折扣地认真执行中央政府所制定的政策，关注政策目标的实现程度，习惯于自上而下地寻找政策执行失败的因素（Hogwood and Gunn,1984)，认为弥补缺陷即可以有效地推动政策落实。
（2）权力关系重构者。这种角色定位从权力关系的视角出发，指出各层级政府凭借所拥有的资源，与上级进行讨价还价，构建起动态的权力关系。有学者区分了委托方的两种策略选择：“常规模式”与“动员模式”，以及代理方在随后的应对过程中的三种选择：“正式谈判”、“非正式谈判”和“准退出”（周雪光，练宏，2011）。还有学者进一步丰富了科层组织间多重委托代理关系下谈判行为的研究，提出“科层组织展现了不同于以往的行为机制，体现为上下级间的权力重组，同级部门间的责任分担，科层组织和管理对象间的利益交换”。（何艳玲，2012）。
（3）利益博弈者。这种角色定位提出科层结构并不是铁板一块，更不是韦伯笔下所描述的理想化官僚制。大量文献已然证明，政策执行面临着政府层级间的利益博弈，以及基层政府的“共谋”行为。陈家建深入考察一项政策的具体执行过程,提出在目标、激励与约束都存在巨大差异的情况下,国家政策遭遇具有不同行动特点和利益诉求的科层部门,导致政策原初定位与相关部门的诉求妥协,在实际执行过程中发生转型（陈家建，边慧敏，邓湘树；2013）。
（4）自由裁量者。这种角色定位来源于地方政府和官员利用“有限分权”所带来的自主空间抵消中央监督和权威，强调政策执行主体拥有充分的自由裁量权。利普斯基指出基层官僚拥有巨大的自由裁量权，关注基层官僚在政策执行过程中是如何影响、重塑政策及其结果的，是如何挣脱上级的控制，重塑甚至颠覆原有的政策内涵。
忠实执行者和权力关系重构者这两类角色将“关系”作为基本分析单元。前者通过“命令-服从”关系保障政策的实施，后者从动态的视角观察权力关系如何发生变化。利益博弈者的角色是在目标、激励与约束存在巨大差异的政策执行中，将“利益”作为基本分析单元来分析行动者之间互动过程。自由裁量者将“权力”作为基本分析单元，提出“有限分权”或“执行自主权”影响政策实施。诚然，这四类角色并不是相互排斥的分类框架，一些研究中采用的理论框架可能同时出现权力关系重构者和利益博弈者。
本文尝试将“学习活动”引入政策执行研究中，进一步挖掘科层结构中执行主体角色的丰富性和多样性。本文选取《G省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》为研究对象，基于笔者2013—2015年的长期跟踪研究，通过文本分析、实地观察和访谈的研究方法，从G省编办是如何推动全省行政审批制度改革的过程中，尝试提出“关键学习者”的中观分析框架，将“学习活动”作为分析政策执行过程基本单元的思路，从“学习活动”的视角来回答政策执行过程中“责任主体”如何推动落实政策，尝试为解释中国公共政策执行过程的复杂性做一些微薄贡献。
研究方法
本文采用文本分析，访谈，和观察法来对G省的行政审批制度改革进行详尽挖掘，收集有关行政审批制度文本资料约40余份，共计30多万字。文本资料包括政府文件，红头文件，会议摘要，部门沟通信件等。在2013年和2015年，研究团队多次前往G省各单位进行实地观察，对改革过程的一些重要会议进行了非参与式观察，获得了宝贵的一手行为数据，提供了鲜活的社会场景来辅助分析文本数据。笔者分别在2013年7月（先行先试开官之年）和2015年2月（G省先行先试收官之年），针对将如何开展行政审批制度改革，改革过程中遇到了怎样的政策落实问题，进行了集体座谈（focus group）和个人半结构化访谈（semi-structuredinterview）。
本研究采用扎根理论(Grounded Theory)来对原始数据进行分析，尝试建构政策执行过程中关键学习者的理论框架。扎根理论能将实证研究和理论建构紧密联系起来，提供了一整套从原始资料中归纳、建构理论的方法和步骤，使研究人员可以通过系统的分析方法对实证资料进行分析归纳来发展概念和建构理论（Strauss,1987）。扎根理论的分析方法提出经过往复的比较、思考、分析，将研究数据转化而概念，从而构建理论的过程，分析过程具有科学性和严密性。扎根理论强调理论的发展，它基于所搜集的现实资料，保持研究数据与分析之间的持续互动和逐渐补充。本研究采用持续性比较法作为数据分析的依据(Glaser,2009)，不断对文本数据、观察数据和访谈数据进行比较，对相关概念归类，并逐渐归纳形成分类的范畴，获得描述性的理论分析框架。
案例分析：责任主体与学习策略
2012年10月31日，国务院下发《关于同意G省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》的文件，正式批准G省行政审批制度改革的先行先试，积极尝试为全国范围内的新一轮行政审批制度改革积累经验。之后，G省印发《G省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》，《G省行政审批事项目录管理办法》、《G省行政审批标准化管理办法》、《政府向社会转移职能工作方案》等政策文件，修订《G省行政审批管理监督办法》，研究制定专项改革方案，全面启动省、市、县行政审批制度改革工作。在改革中，G省“一把手”W书记和H书记对于改革高度重视。2012年11月27日，W书记和Z省长动员亲自部署推进市县行政审批制度改革工作任务。2013年，H书记部署积极稳妥推进G省行政体制改革。2014年，H书记诠释“排头兵”使命，要求以自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框限制，全面深化各领域改革。正如G省Z省长所述，“方案的批准为我们提供了‘尚方宝剑’和巨大的改革空间”。
2012年G省获得《方案》批准之前，行政审批改革的任务实际上是由G省发展和改革委员会和省监察厅共同负责。2012年后，G省编办开始作为牵头机构承接这项改革，由原来部分事项的参与变为统筹规划的牵头机构。《方案》也明确要求实施中遇到的问题，请径向省编办反映。至此之后，G省编办被赋予了省内行政审批制度改革的责任主体，由“被动参与式”转向“主动引领式”，成为政策执行的责任主体，并迅速进入自我学习的状态。
1.成立小组，主动引领
在成为责任主体后，G省编办迅速成立4个小组，每组约10人左右（见表1），分别对应横向层面不同的政府职能部门。小组中每个成员都通过学习文件，法律法规，电话沟通等方式进行个体学习。正如受访者所述：“G省编办学习各部门审批设立的目的。先是查找资料，电话沟通，再是到部门去协商。G省编办作为这次行政审批制度改革的牵头单位，高度重视此项工作。在人力方面，不仅倾全办之力，而且从兄弟单位抽调12名相关领域的业务骨干参与这次改革；在审批事项的底数上，严格把关，不仅让单位自报，而且通过诸如自报、座谈、做调查表、打电话咨询、暗访等措施查明行政审批的基数”。此外，2012年3月G省编办派行政体制改革处负责人L同志挂职S区区委副书记，分管全区改革工作，其中包括行政审批制度改革，学习地方改革先行先试的经验和具体措施。
2.统一培训各层级编办部门工作人员
G省编办统一组织各层级政府编办工作人员培训，加强对行政审批制度改革的理解和认识，为政策落实做好准备。学习G省《方案》的具体内容，明确编办作为此次改革牵头单位的职能和重要意义，从而减少个体障碍并促使行为风格的改观，增强基层一线人员的使命感、光荣感和自豪感，从而在实际工作中能够更有决心和勇气推动行政审批制度改革。
3.启用“外脑”
行政审批是一项复杂的系统工程，不仅需要实务部门的参与，还需要法学、经济学、管理学等相关领域的专家。G省此次改革聘请在行政审批领域有造诣的专家7人参与，成立转变政府职能决策咨询委员会，G省省长担任决策咨询委员会主任，聘请省委政研室、G省社科院和政协委员等数名专家参与。G省编办不仅聘请了国家层面的专家学者，还注重与当地高校和科研机构合作，成立专家委员会，随时就改革进程中的问题征求建议。
G省编办最重要的任务是将《方案》中明确要求下放的审批事项准确、有效地挖掘出来。基于笔者对G省编办与省安监局，省工商局，省民族宗教委和省公安厅开展工作过程的跟踪研究，发现其通过“政治任务、掌握主动权、因势推动、经验反思”四种策略让横向职能部门“主动”或“被动”进入学习状态，从而推动各部门积极配合此项政策的执行，并且由此产生合作的良性循环，强化学习的连续性。
G省编办虽然是执行责任主体，然而，具体政策内容则由各政府职能部门实际落实。在压力层层传导的情境下，各层级政府职能部门都表现出积极响应的态度，但这远不能保障政策有效的执行。也就是说，G省编办作为执行责任主体，需要争取部门“一把手”的支持重视，并通过“集体学习”的策略将各执行主体的“虚置学习”变为“实质性学习”。
正如受访者所述：“在职能清理工作开始前，各部门对此项工作或多或少存在认识不清、疑虑、观望等问题”。G省编办以省府办公厅名义下发通知，对工作的具体步骤提出要求，并要求各部门高度重视；协调省委办公厅，印发省主要领导有关转变政府职能工作的重要讲话至各部门，及时统一思想。转变政府职能工作一开始，编办分管领导带领承办人员，分别走访了省安监局，省工商局，省民族宗教委和省公安厅，与其主要领导以及各业务处室开展座谈，传达精神、讲清政策、打消疑虑。事实证明，通过大力宣传和面对面交流，争取了对方特别是“一把手”的重视，为G省编办顺利开展工作打下良好基础。
通过“多管齐下、摸清底数”的做法，掌握学习的主动权。G省编办在与其他政府部门交流过程中，发现其上报的职能目录不规范，不标准。由于部门承办人员认识和工作水平的差异，填报材料存在漏报、错报、填报等现象，为G省编办了解其他部门的改革制造了障碍。基于此种情境，G省编办及时召集相关部门承办人员召开座谈会，就如何填报进行培训。同时，承办人也定期跟进所在政府部门相关工作，做好服务，解答工作中遇到的业务问题。
G省编办还运用个体学习掌握主动权。比如，在与省民族宗教委清理事项的前三轮互动中，其上报了行政许可事项13项、非行政许可的行政审批事项5项、内部管理1项，其他事项25项。然而，由于G省编办通过查阅省民族宗教委网站、其他省（市）民族宗教部门网站，对报送的事项进行逐一核对对比。最终清理出了需列入非行政许可的行政审批10项（其中新增的事项4项，遗漏的事项6项）。通过认真研究，G省编办对相关事项确定了取消、转移、下放、保留的意见。
G省编办在推动横向政府职能部门学习过程中，巧妙地运用了因势推动，借好“上级垂直部门考察”，“部门政绩需求”、和“舆论造势”三种“东风”，推动改革顺利前进。在借好“上级垂直部门巡视的东风”上，2014年5月，国家安监总局Y局长来G省调研，提出G省面临人口众多、发展方式粗放、环境压力大等问题，安全生产任务非常艰巨，也对安全生产监管工作提出了改革创新的要求。X省长承诺G省将在国家安监总局的指导下，坚持法制化、责任化方向推进安全生产行政审批制度改革，在减少政府部门微观干预的同时，进一步强化安全监管作用和企业安全生产主体责任。“上级垂直部门”的巡视可谓是“点了一把旺火”，之后，G省编办巧妙地运用了这个“东风”强化了G省安监局的学习动机。
在借好“部门政绩需求”上，2003年以来，G省工商局一直在探索商事登记制度改革，但因法律法规的限制，时常游走于法律边缘。2012年后，工商局希望借助于编办的支持进一步推动商事登记制度改革，强化改革成果，借助“先行先试”的东风，为国家改革提供经验并引起中央重视。随后，编办与工商局开始进入“互惠式”学习阶段，随着信息的进一步交流，学习产生较强的连续性。编办在企业登记注册，监管方式，以及监管制度改革方面给予工商局提供了很大的支持。正如受访者所述：我们在编办的指导下进行监管方式的改革，从市场主体的监管，行为的监管，转向第三个纬度的监管，即信用监管。
在借好“舆论造势”上，G省编办在与横向部门沟通遭遇意见分歧时，“舆论造势”成为G省编办继续推动学习的有效方式。比如，G省民族宗教委对编办提出的取消“宗教团体和宗教活动场所接受境外捐赠审核（审批）”和下放“异地重建宗教活动场所审批”等少数事项，仍有不同意见。G省编办创造性地利用“舆论造势”促成共识：一是召集行政相对人、相关社会组织开展座谈会，听取对承接工作的意见。二是对各部门完成情况及时形成工作简报报省主要领导，起到激励先进，鞭策后进的作用。考虑到省民族宗教委的态度积极，编办在简报中对其提出肯定。三是编办邀请省人大代表、政协委员、高校教授在内的专家委员进行审核，提出意见建议。从专家审议结果来看，基本上支持了编办的审核意见。编办及时将办公会审议结果、行政相对人和社会组织、专家委员的意见及时反馈给省民族宗教委。随着形势的变化，经过反复沟通，省民族宗教委综合考虑到各方面因素，最终采纳了编办的意见，所有事项达成一致。
G省编办通过实践所取得的“改革红利”，进一步强化横向部门对于强化改革必要性的认识。G省编办通过总结省安监系统近几年审批事下放的经验，取得的改革成效，进一步使安监局认可改革的必要性。正如访谈所述：“我们认识到‘有控有放’是最好的。能够由市场做的交给市场，能够由企业自主决定的交由企业，政府管不好的一律放开。从实际效果看，明显有效，我们能从大量的行政审批事务中腾出精力，加强事中事后监管。市县安监局的积极性明显调动起来。社会中介组织的积极性也调动了起来”。
经验反思同样在G省编办在与省公安厅的关系中发挥了重要作用。改革过程中，G省编办与省公安厅召开了3次协调会，2次工作交流等。通过耐心讲述实施行政审批制度改革以来公安厅所取得的成绩，加深其对于这项工作的认识。正如受访者所述：“用证据说理，以事实说话，打消部门顾虑。从转变政府职能的总体角度出发提出取消审批后的监管建议，帮助部门摆脱以现有管理路径的依赖，最终达成共识”。
在纵向层面，笔者通过对Z市（G省内副省级城市）和S区（G省内县级区）的调查研究，发现在纵向层面上，G省编办通过“优化学习内容，畅通信息渠道，推动建立信任关系”推动纵向间政府部门的“互惠性”学习。
基于Z市和S区的访谈，笔者发现在纵向层面上推动政策执行遇到的首要问题是对于改革方案和内容的理解。集中在两个方面：一是数量还是质量为目标的问题；二是改革事项标准化的问题。Z市政府职能部门对于《方案》中的以数量为标准和目标的改革存在一定的疑虑，在工作过程中产生了极大困惑。认为改革以数量作为单一标准和目标，忽视了改革质量和对象的实际体验。依据《方案》所提出的数量标准，可以说改革执行目标基本达成。然而，基于地方政府、社会组织、行业协会和基层公务员的访谈来看，数量作为单一的标准和目标容易造成执行中的变通和走样。正如有基层公务员说到：“你不是说数量吗？那么我就把基数搞大一点，比如说基数我可以搞成300项，500项或者1000项，合并以后职能并没有减少，但是从数字来看，事项减少了，所以数字作为衡量改革的成败，存在着先天的缺陷”。
S区在改革执行过程中与牵头部门对于“什么是审批”的理解存在一定的偏差。行政审批事项标准化的不统一直接导致政府层级间的理解误差和自由裁量权问题。此外，行政审批事前服务和指导机制不完善，已有的法律法规和规章等对审批条件、材料、时限、流程等规定也不够具体明晰，行政审批自由裁量权较大。比如，一些行业取消市场准入的审批后，细分的行业标准制定不够及时，不同领域、不同项目在节能、节水、环境、技术、安全等领域的具体标准还没有及时建立起来，这样一方面导致基层政府的监管缺乏明确依据，另一方面也导致市场主体缺乏遵从准则。
G省编办针对Z市和S区的实际情况，着手对行政审批制度改革的学习内容进行优化，进一步明确审批制度改革的目标和性质。G省编办首先根据“划清政府与社会、市场边界”的指导原则将审批事项进行定性分类，把所有审批事项分为“政府专管事项”、“社会自治事项”和“市场自理事项”，在此基础之上重新设置审批制度改革方案。其次，G省编办继续努力明晰审批权限的性质，既要在“时空整合”的“物理变革”上突破（例如缩短审批时限、三集中三到位等），又要推动促进审批改革的“化学反应”。再次，G省编办推动建立和规范相关领域的基本标准和基本规范。
在与横向政府职能部门协同改革的基础上，G省编办开始加快优化纵向层级政府的学习内容，推进行政审批标准化建设。2012年6月公布《G省行政审批制度改革事项目录（第二批）》，随后，11月21日颁布《G省行政审批事项目录管理办法》，再到2014年，G省编办对各部门行政审批事项进行了汇总并形成目录，予以公开。随着目录事项的不断清晰和完善，层级间政府对于行政审批改革的目标和性质有了更清晰的认识，一定程度上解决了省级以下政府部门对于数量和质量的“纠结”。此外，在“什么是审批”和“标准化”问题上，与目录管理清单一样，2013年7月，G省编办公布《G省行政审批事项编码规则》《办事指南编写规范》，以及《业务手册编写规范》。2015年2月，正式在前期试点工作的基础上，向全省全面推广行政审批标准化。同时，组织学习开发集审批事项目录管理、审批业务标准管理、审批实施过程管理、审批绩效评估管理等功能为一体，信息资源实时交互、业务无缝对接、线上线下并轨运行的行政审批管理系统。这在一定程度上有效解决了省级以下各层级政府部门关于标准化不统一的困惑。
G省编办也面临纵向层面“牵头机构不统一”和“信息准确度打折”的现实困难。2012年11月，G省《方案》出台后，在纵向层面遇到了牵头机构“上下不对口”的问题。这与G省在历史上行政审批制度改革牵头机构的不断变化有关系。G省行政审批制度改革的牵头部门从纪委监察部门，到发改委，再转到编办，导致市县一级牵头部门未来得及调整而产生的多样性。《方案》中规定“涉及到省级以下政府应由机构编制部门或相关部门牵头具体负责”。从中我们可以看出，方案的制定充分意识到了层级间牵头机构多样化的现实情况。
正如Z市受访者所述：“牵头部门是一个很有意思的事情，在国家层面是监察部管，到G省是发改委，到我们Z市是法制办，这是完全拧的，因为上下之间不对口，很多文件都发不过来”。Z市很长一段时间内由法制办负责。牵头部门在执行改革过程中的调整直接导致了“上下不对口”的现象，从而使行政审批制度改革的文件传递发生了“故障”，产生“信息滞后”现象，使执行大打折扣。
S区在2011年明确审改办为制定全区审改保障措施与监督的主责部门。然而，正如S区受访者所述：“S区审改办负责改革的机构就一个审改科，只有一个人，由于信息量大，工作负担重，造成重要的改革信息内容缺失”。此外，S区审改科接手行政审批制度改革任务后，人员并不具有法学背景，对于行政审批制改革事项略显陌生，影响了审改工作的推进。
2012年11月至2013年6月，在中央政府还没有明确编办系统为行政审批制度改革的牵头机构，G省编办主动利用省委省政府对改革示范意义的重视程度，提请尽快发出指导意见，强制推动各市县级政府将审改工作全盘交由各级编办统一牵头。2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。之后，G省编办迅速通过与省委、省政府请示报告，加强了牵头机构的转换，从而在推动改革中实现了信息渠道的畅通。正如G省编办一位局长所述：“2013年，G省市县一级改革牵头部门统一归列为编办系统，改变了‘上下不对口’的现状，归口后有利地推动了政策的把握和落实，发文时间缩短，信息传达更加有效率和准确”。此外，针对S区所表现出来的改革人员素质不够，背景不专的问题，G省编办一方面通过交流挂职的方式，借调了解政策背景和专业知识的人来G省编办。正如受访者所述：“G省编办不断从地市上调人去那里工作，有时工作半年，有时工作三个月，不断有人流动，大大增强对于业务和信息的熟悉程度”。
3.推动信任建立，优化学习关系
建立信任关系主要是指纵向层面政府职能部门上下级间，以及不同层级间政府与社会组织间的信任关系建立。一是优化政府层级间的信任关系。纵向间省级政府部门与市、县级政府部门存在“上下不对等”的情况，下级部门缺少“学习机会”。上级部门因“官大一级”而使下级部门在行政审批事项下放过程中缺少协商的权利。市县在承接上级政府的行政审批事项下放中话语权不足，一般表现为“无条件”地承接和接受，由省到市，市再到县、区，没有充分考虑地方政府的实际情况。Z市L和F两个区对事项下放的意见很大，因为工作量陡增。S区受访者论述到：“在关于处理“夜间施工噪音”的行政审批下放中，因为夜间施工有噪音是扰民的，有人投诉就要处理，但因为区里面的执法队员算上临时工也就五六个人，没有办法执行”。这背后的主要原因为行政审批事项下放后的编制和能力不足。G省编办充分发挥自身机构优势，在政策允许的范围内，适当增加基层工作人员，特别是在新事权下放的同时配套相应的人员，提高基层工作人员的待遇，并为其创造应有的晋升空间。
二是推动政府部门与社会组织间的信任关系。审批事项下放给行业协会和社会组织的过程中“负面效应”逐步显现。事项下放给行业协会和社会组织的理念是没有问题的，然而，在实际执行过程中，究竟下放“什么事项”，“标准是什么”，“怎么下放”，以及“如何监管”的问题还一直没有具体的标准体系，为了完成下放任务而下放。正如受访者所述：“政府容易将‘义务’推给社会组织，却无法保证社会组织的权利，容易导致社会组织变相转嫁成本到审批对象上。比如，主管部门将“执业药师资质”审批事项下放给行业协会后，行业协会从原来的每天300元增加至每天900元，使不少药品店“怨声载道”。
G省编办在推动政策实施的过程发现了政府与社会组织间的互不信任时常发生，影响了行政审批事项转移给社会组织。一方面，政府职能部门不愿意放，担心社会组织的服务能力和公信力不足，内部治理不完善，整体上与有效承接职能要求还有差距；另一方面，社会组织又对政府部门的不信任和不放权“怨声载到”。“双方”的互不信任严重阻碍了审批事项的有序转移。G省编办为了推动政府部门与社会组织间的信任关系，从而强化经验学习，采取了两种应对措施：一是树立典型，二是增强能力。在树立典型上，G省编办将省安监局审批事下放给行业协会和社会组织的成功案例进行多次反复宣传。G省安全生产服务机构协会详细阐述到：“我们从省安监局承接了三个事项：高危行业主要管理人员的资格认定，安全评价机构跟安全生产检验检测机构资质认定，和职业卫生技术服务的资质认定。政府职能转移到行业协会去以后，群众办事的时间缩短了。”
此外，G省编办还在增强能力方面与民政厅社会组织管理局合作，推动社会组织管理局作为牵头机构大力发展社会组织。培育专业化的中介代办机构。明确审批制度改革的本质目标，并对审批权限进行有效的定性分类，政府将大量适合转移给专业的中介代办机构来办理的事务移交出去。同时，G省编办还在立法层面没有突破的条件下，通过完善授权合同或合约的形式消除职能转移出去后的不利影响。
科层结构中的“关键学习者”：一个中观分析框架
现实中，我国政策执行过程特有的规划体制、政府创新和央地互动模式与科层结构中弹性的学习适应能力关系密切。汉克指出“政治不仅仅起源于权力，还起源于不确定性——群体需要知道如何去做”（Heclo,1974）。首先，学习帮助群体中的组织和个体去处理专业性知识较强的信息和解决问题，并最终推动制度变迁，从而获得执行的主动权（Tamtik,2016）。其次，通过学习经验，汲取教训（Lesson Drawing）来推动组织结构和项目的改革，改变组织间的权力关系，推动政策变迁（Radaelli；1995)；再次，学习是一个利益融合（Interest-Infused）的过程，能够通过学习改变政策相关方的利益观（Bomberg，2007)。最后，通过学习可以重构政府间或政府与社会间的信任关系，获知集体对政策问题理解的变化程度（Borras，2011)。
基于对G省案例的深入分析，本文尝试提出科层结构中“关键学习者”的理论框架来解释G省编办作为责任主体如何通过学习活动来推动政策执行。“关键学习者”这一跨学科的中观分析框架，从政策执行的复杂性中提炼出一个重要的责任主体–“关键学习者”，其学习目的定义为客体。以客体为导向，主体通过自我建构，采取多层策略，开展集体学习。在学习过程中，通过内化与外化两种形式来有效的推动政策的执行。
这个中观分析框架包括四个要素：
（1）关键学习者是“集体学习”中的主体，是政策执行的推动者。关键学习者等同于政策执行复杂性问题中的关键“节点”，在组织更有效的学习活动和强化政策执行者的主观能动性起到关键作用。
（2）客体即为学习目的，是主体通过与共同体共同参与一定的学习活动来影响改变的事物，并被共同体转化为结果。客体的分析根据主体的特征而异，既具有主观性，又具有客观性。
（3）共同体是指除主体外的政策执行过程中参与的相关机构。共同体是“集体学习”中的参与者，通过“集体学习”的活动与主体共享客体，受主体的影响，但又相对独立于主体，有别于其他共同体。共同体在整个政策执行过程中起重要作用，有时为参与，有时为引导。
（4）策略包括了将客体转化为结果的过程中用到学习的组织形式，由主体与共同体内的成员横向的学习活动和纵向的学习活动构成。
在中观分析框架中，作为主体的“关键学习者”，具有下列特征：（1）在科层结构“自上而下”与“自下而上”的双重压力下承担关键责任主体的角色；（2）与共同体不具有直接行政隶属关系；（3）与共同体在横向与纵向两个层面上发生互动关系；（4）与共同体共享客体并自我建构；（5）富有实质性将客体转化为结果的推动责任；（6）采取一定的策略将客体转化为结果。
“关键学习者”是指处于科层结构中的地方政府或相关职能部门，在推动政策执行的过程中，由于其对不确定性的感知和完成任务的压力，在增进政策认知的基础上，充分利用各种形式的实践进行自我建构获取必要的经验教训，并推动共同体的集体学习，转变和调整共同体的价值观、利益观，实现信息共享，提供集体行动的力量，达成政策领域内共同体不断调整政策目标和政策工具以回应不断变化的执行环境的目标，在集体学习中推动政策的落实。
“关键学习者”的自我建构，既与外部政治环境有关，又与主体强烈的政策创新意愿有关。（1）主体受到中国特色“压力型体制”（杨雪冬，2012）和“追求绩效合法性”（渠敬东，2012）的影响，在“目标责任制”（王汉生，王一鸽，2009）和“层层对上负责的严密政党制度”的机制作用下，主体产生自我建构的外生驱动力。（2）主体寻求优异的政绩表现（李景鹏，2007），换取更多资源和政治承诺，探索改革道路（陈国权，2010），以及回应社会公众的诉求等因素产生自我建构的内生驱动力。
主体与共同体共享客体，并自我建构。自我建构在一方面主要指依靠自我知识积累，运用理性能力，根据政策环境变化和公众需求发展，采用新的政策理念、方案或工具，自上而下地推动政策变迁的过程。而新的政策知识的建构过程，需要以政策学习为前提和基础。另一方面主要指借用于外力而产生新知识体系的过程，包括寻求“外脑”（智库和科研机构）和向“实践”（政策经验与政策教训）学习，为决策者提供在时间与空间上更为广阔的政策知识子集。
本文提出的中观分析框架强调内在和外在之间是连续转变，在分析中需同时考虑。内化是外在学习转化为内在认知。内化给主体提供了一种与现实情况潜在交互的方法，而不用对真正的客体进行实际操作。内化表现为，在集体学习的过程中，与共同体达到有效沟通，来影响共同体由不同工作经验引致的相对长期固化的思想或行为意图，进而改变共同体的协作态度。内化有助于在实际执行一个外在行动前识别最优化的行动。
外化是将内在认知转化为外在学习。当内在认知需要被调整、修正或规模化时，就需进行外化。比如，在明确共同体的学习意愿和动机具有复杂性时，在改变潜有观念的基础上，通过外在行动（开放资源共享渠道），来降低共同体所面临的诸多不确定性，打破共同体内部的壁垒，避免形成政策执行过程中的“中梗阻”。
“关键学习者”富有实质性责任将客体转化为结果，与共同体在横向与纵向两个维度产生互动关系。横向层面，通过政治任务传导行政压力，撬动学习发生；掌握学习主动权，与共同体共享客体，将客体转化为结果；进一步激发学习动机；以及帮助共同体通过经验反思自我建构。纵向层面，主体着重需要解决解决实际的具体执行障碍，主体通过“优化学习内容，畅通信息渠道，推动建立信任关系三种学习活动，建立“互惠性”学习惯性，有效地将客体转换为结果。学习活动作为将客体转化为结果的策略，使得共同体“主动”或“被动”进入学习状态，从而推动共同体积极配合此项政策的执行，并且由此产生合作的良性循环，强化学习的连续性。
结论
随着现代社会分工的细化和职业分工的专业化，越来越多的社会问题呈现出复杂性的特征，随之需要政府横向部门和纵向层级间的分工协作，共同配合完成。因此，当许多政策出台时，我们可以发现，政策中明确了实际推动政策执行，协调不同政府和相关部门的“责任主体”，然而科层结构中的“责任主体”应如何有效落实政策这一问题并未得到直面的回答。笔者尝试提出“关键学习者”的中观分析框架，来回答政策执行过程中的“责任主体”如何扮演“关键学习者”的角色，并以客体为导向，通过自我建构，采取多层策略，与共同体开展集体学习。在学习过程中，如何通过内化与外化两种形式来有效的推动政策执行。
“关键性学习者”的中观分析框架为学术界进一步理解科层结构中的政策执行问题提供了一个新的视角，采用实用主义的思路，将复杂问题简单化，从社会场景中的多元行动者中抽象出“关键学习者”与共同体两类角色。提出了将学习活动作为分析政策执行策略的基本单元的思想，从“学习”的视角来分析如何落实政策的问题。这样的分析框架不仅创造了学术价值，而且对实践中指导“责任主体”应如何落实政策执行提供了可实施的方案。
诚然，本研究仅是个案研究，在对一个典型政策领域的过程跟踪分析中，关注了科层结构中省一级政府部门作为“关键学习者”是如何推动政策执行的。“关键学习者”的中观分析框架是否具有普遍性和解释力，还需要继续进行多案例比较研究进行考验。
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