1998年中国政府首次提出要建立公共财政框架目标后,中国财政制度改革便从之前侧重于财政收入的改革转向强化政府预算管理的改革。自1999年起,中国启动了覆盖预算编制、预算执行、决算和评估全部预算过程的一系列预算改革,其改革目标是要建立与公共财政框架相适应的现代预算制度。通过20年的预算改革,目前已经初步形成了以'行政控制'为取向的预算系统,未来改革的重点是在完善现有行政预算系统的基础上实现全面绩效预算管理,以及加强人大部门对政府预算进行有效监督的'政治控制'。笔者对中国20年的预算改革进行了系统梳理,明确了未来预算改革的重点和方向。
问题的提出
改革开放以来，配合经济体制改革，中国财政制度经历了各种形式的改革，如1994年之前过渡阶段的财政包干制、1994年的分税制等改革。这些改革主要是为解决当时的财政困境，围绕财政收入这一翼展开的。而在财政预算管理方面，与计划经济相适应的旧财政体制所造成的预算不统一、不规范、预算软约束、财政支出效益不高、预算不透明等问题却日渐突出。在1998年举办的全国财政工作会议上首次提出要构建公共财政框架这个目标后,中国财政制度的改革重点开始转向政府预算管理,并且围绕公共财政框架的构建,自1999年起陆续启动了一系列意义深远的预算改革,这些改革属于公共财政框架建设的重要组成部分。对这些改革进行系统梳理,有利于明确未来预算改革的重点和方向,对构建和完善公共财政框架具有重要的理论和实践意义。
有关中国预算改革的研究,到目前为止围绕某单项的预算改革,如部门预算、国库制度、绩效预算和预算监督等改革,国内学者已经做了大量的研究。与单项预算改革研究相比,针对整体预算改革的研究相对来说要少得多。代表性的研究成果有楼继伟于2001年发表的《加快财政支出管理制度改革,推进建立公共财政体制》,文中指出，当时及以后一段时期内中国预算改革的重点;马骏从政治学视角分析了1999年以来启动的预算改革,通过构建一个分析框架,分析预算改革和预算结果之间的逻辑关系。但由于马骏的这篇文章是在2007年发表的,还有一些改革尚未启动,因此这篇文章只是一个阶段性的研究成果;杨志勇按时间顺序梳理了1979—2014年的预算管理制度改革,指出阶段性的改革重点。王雍君将中国的预算改革与OECD国家进行比较,指出了中国预算改革的局限性,并对未来改革进行展望,但是文章是2008年发表的,10多年间又推出的一些重大预算改革没有囊括其中;马蔡琛和苗珊对改革开放40年的政府预算改革进行了梳理和研究,将预算改革按改革进程分为萌芽、兴起和再出发三个阶段进行研究,揭示改革的动因、改革呈现的特点以及改革路径。关于预算改革无论是某单项研究还是整体研究,都为本文带来不少有益的启发。本研究从构建公共财政框架这个改革背景出发,分析预算改革目标的确立以及为实现改革目标所进行的一系列重要预算改革,并通过对预算改革效果的评价来展望未来预算改革的重点和方向。
预算改革背景及改革目标
(一)改革背景:公共财政框架的提出及对公共预算管理的要求
1.公共财政框架的提出。
公共财政是建立在以私有产权为基础的市场经济形态下的一种财政类型,它既不同于建立在自然经济基础上西方中世纪的“家什财政”,也不同于建立在计划经济基础上的“国家财政”,其根本特征在于它的“公共性”。财政的“公共性”主要体现在:通过公共选择,进行公共预算,提供公共产品,满足公共需要,实现公共利益最大化。
为了实现财政从与计划经济相适应的“国家财政”转型为建立在市场经济基础上的“公共财政”,财政要由“国家为主体”转为“以公众为主体”。通过1998年之前集中于收入一翼的改革,国家汲取财政收人的方式发生了根本性的转变。中国逐步从“自产国家”转变为“税收国家”。但是,由于此前改革没有涉及预算管理制度,所以1998年之前一直沿用的是与计划经济相适应的传统预算制度,无法满足公共财政的“公共性”要求。自1998年提出要构建公共财政框架以后,中国财政制度改革就开始向如何将财政资金管好、用好的预算管理制度方向转变。
2.公共财政对预算管理的要求。
“预算是财政存在的具体表现形式和载体。”财政类型决定预算类型,与公共财政相对应的预算类型是公共预算。公共财政的特征决定了公共预算管理要解决的基本问题、实现的目标以及实现目标应该遵循的原则。
公共预算管理要解决的基本问题是公共资金有效配置和使用问题,这个问题又可以具体化操作为政府有多少钱可以花、如何花钱、花钱的效果如何这三个预算的基本问题,三个问题得到理想解决便是公共预算要实现的目标,即宏观层面的总财力约束,中观层面的资源配置效率以及微观运营层面的预算执行效率。
为了实现公共预算上述三个层面的目标,公共预算管理需要符合现代预算的基本原则。
(1)全面性原则。
(2)法治性原则。
(3)绩效管理原则。
(4)预算监督原则。
(5)公开与透明原则。
(二)预算改革目标的确立:建立现代预算制度
上述公共预算原则和目标需要通过具体的预算制度来实现。如果没有一个好的预算制度,就不能有效地组织预算过程,也就无法实现上述公共预算管理目标。预算制度是指“那些规范预算过程中各个参加者预算行为的预算结构、预算程序与预算规则”,其中,预算结构是指预算参与者之间权利和责任的分配,预算程序是预算过程中的行动先后顺序,预算规则是明确预算参与者在预算过程中应遵守的行为规则。“预算原则是通过具体的预算结构、程序和规则来贯彻落实的。实际上,每一条预算原则都有正式的预算制度支持。如果没有预算制度支持,各个预算参与者就不会主动遵守这些原则。”与公共财政相对应的预算制度又被称为现代预算制度,它具有两个显著标志:第一是财政上的集中统一;第二是预算监督。拥有现代预算制度的国家又称为“预算国家”,也有的学者将财政上的集中统一特征称作“行政控制”,代议制机构对政府收支的预算监督称作“政治控制”。
20年间中国所进行的所有预算改革都是致力于构建公共财政框架的载体,即现代预算制度,以实现与公共财政相对应的公共预算管理目标和原则。
预算改革内容
为了实现上述公共预算的目标和原则,建立现代预算制度,自1998年“公共财政”概念在政府文件中正式提出以后,财政部启动了贯穿于预算编制、执行、监督等全过程的一系列预算改革。
(一)公共预算编制阶段的改革
预算编制是将公共资金根据政府职能和宏观经济目标进行配置。预算编制阶段要解决的基本问题就是公共资源的配置问题。公共资源配置包含两层含义:其一是指预算总额确定,即有多少钱可以花?公共预算的所有问题归根结底就在于公共部门的适当规模,在一定意义上涉及的是政府和市场的边界划分问题,这是宏观层面上的问题。其二是指如何将一定的预算总额配置到不同的公共预算部门和项目?即如何花这些钱?这是回答公共预算中著名的“科仪问题”:“即将钱花在A不花在B上的标准是什么?”这是中观层面上的问题。
1.部门预算改革。
2000年开始实施部门预算改革,通俗地讲就是一个部门一本预算。部门预算是由政府各部门编制、财政部门审核、经政府同意后报议会审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。较之于传统的功能预算,部门预算具有以下特点:
从编制形式来看,按功能进行编制变为按部门编制预算,为财政问责提供了组织保证。而且由于“一个部门一本预算”,将预算内、预算外和制度外的公共资金都纳入到部门预算一本账内,使预算能够反映一个部门单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容,增强了部门预算的完整性和统一性,满足预算全面性原则。从预算编制程序来看,从之前功能预算的“自上而下”变为“自下而上”的逐级编制,由预算基层单位编起,逐级汇总,实现了由“上级代编”向“逐级实编”转变。由于具体的支出单位与上级单位在资金使用上是信息的优势方,因此改革后的编制方式更具有科学性和准确性,便于精细化管理,也避免了上级代编预算的随意性以及二次分配的现象。从编制方法来看,从传统的分项列支预算,逐渐转为绩效预算方法。政府部门不仅关注投入,更关注产出和效果,预算编制从关注手段逐渐转变为关注结果。从预算编制的时间来看,改革后的预算编制时间由原先的2～3个月逐渐延长,现在每年5月开始布置下一年的部门预算编制工作,使之前预算编制粗放的现象得到了改进。
通过部门预算改革,为实现公共财政资金的有效配置提供了技术、程序、组织和制度上的保证。在全面性预算原则要求下,2001年在部门预算的基础上还进一步深化和规范了“收支两条线”改革。所谓“收支两条线”,是指国家机关、事业单位、社会团体以及政府授权的其他经济组织,按照国家有关规定依法取得政府非税收入,收入全额上交国库或者财政专户,支出通过编制预算由财政部门统筹安排,并通过国库或者财政专户拨付资金,通过“收支两条线”改革,使预算外等财政资金都纳入预算管理范围之内,打破了部门和单位“自收自支、收支一体”的利益链条。随着2007国有资本经营预算、2010年社会保险基金预算的编制,中国全口径预算编制体系基本形成,从而实现了预算全面性原则的要求。
2.政府收支分类改革。
“政府收支分类是各级政府编制预算、组织预算执行以及各个预算单位明细核算的基础条件,是政府预算科目设置的依据。”好的预算分类应该满足预算体系中相关利益参与者的要求,要让纳税人能够看明白 “钱从何处来、花向何处去”。
财政部遵循公开、透明,既要符合国情又要与国际口径进行衔接的原则对政府收支进行分类改革,2007年实行新的政府收支分类。改革主要包括两方面的内容:一是扩大收支范围,将预算外资金和社会保险基金都纳入其中,收入范围较以前完整、全面。二是调整分类方法,建立新的标准分类,设置收入分类、支出功能分类和支出经济分类。
3.中期财政规划改革。
在中期财政规划实施之前,我国政府预算一直遵循的是年度平衡原则,并且按照基数加增长的预算编制方式编制预算。这种预算编制方式有许多缺陷,如按基数分配资源没有将政策变量和宏观经济的影响考虑进去,而且年度平衡不具有逆向调节经济周期的作用。为了克服年度预算缺陷,20世纪80年代大多数发达国家陆续采取了中期财政规划或中期预算。中期财政规划作为一个多年度财政收支预算框架,打破了年度预算平衡的壁垒,将财政资源置于一个更长周期的经济社会发展计划中,有利于解决政策、计划与预算相分离的状况,有助于提高公共资源的配置效率,满足公共财政的要求。
(二)预算执行管理改革
为了实现预算执行目标,自2001年开始,我国进行了预算执行阶段的关键改革,即国库管理制度改革,其目标是建立现代国库管理制度,以解决原来预算执行过程中跑、冒、滴、漏现象严重,财政交易费用高,预算执行效率低下的问题。
为适应社会主义市场经济发展需要和建立公共财政框架体系要求,2000年6月,财政部国库司成立,2001年2月,国务院第95次总理办公会批准《财政国库管理制度改革方案》,明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。具体而言,这种制度具有三个基本特征:一是以国库单一账户体系为政府资金的运作基础;二是以国库集中收缴和集中支付为政府资金收支运行的基本方式;三是实行高效的现金管理。
1.国库制度改革。
改革之前的国库制度是以设立多重帐户为基础、资金缴拨为分散方式的分散收付制度。在账户的设置上,各级税、费征收机关和用款的支出部门在不同商业银行自行设立为数众多的过渡性账户;从收付程序上,财政资金无论在征收环节还是在支出环节都需要流经若干部门和环节。因此,这导致财政管理的高度分散化,集中体现在三个方面:现金余额的分散化、付款的分散化以及财政交易监管与会计控制的分散化。
国库制度改革就是将上述分散化变为集中化的过程。按照国际上通行做法,将分散收付的国库管理方式转变为集中收付的管理方式,建立单一账户体系(TSA)。2001年2月28日,国务院第95次总理办公会批准《财政国库管理制度改革试点方案》,明确要求从根本上改变我国传统的预算执行管理方式,建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。这项改革主要包括从分散收付到集中收付、从多重账户到单一账户、从静态管理到动态管理的改革。
2.政府采购制度改革。
传统的政府采购是由各支出单位自己进行,因此,具有分散化购买和管理的特点,难于监督,容易滋生腐败现象。另外,由于支出单位单独采购,因此不容易形成规模经济,不仅影响采购效率,也不便通过政府采购实现某些特定的政策功能,并且,由于地方出于利益保护,这种采购方式会影响公平、统一、开放的市场形成。随着社会主义市场经济体制的确立,政府采购通过一系列的探索、试点,于2000年6月,设立专门负责政府采购工作的组织机构——财政部国库司政府采购管理处,政府采购制度改革由此进入了全面试点阶段。2003年1月1日政府采购法正式实施,标志着我国政府采购制度改革试点工作至此结束,政府采购进入了全面实施阶段,中国政府采购开始步入法制化时期。2018年,中央全面深化改革委员会审议通过了《深化政府采购制度改革方案》,政府采购转入高质量发展轨道。通过政府采购改革,目前基本建立起了一个能取代原来分散的部门采购体系的集中政府采购体系。
3.现金管理。
传统的国库现金管理是由人民银行充当出纳角色,经理国库业务,计划经济时期不仅国库资金 “存不计息,支不付费”,而且在收支的过程中存在着多层次、多环节重重代收和转拨链条,不仅延滞了财政资金的入库时间,资金拨付也无法通过预算严格控制,往往是在预算单位发生支付前就流出国库,大量滞留在预算单位,降低了财政资金的使用效益。而国库集中收付制度改革使原来大量散落在各级预算单位的预算资金集中到国库单一账户中,使得现金余额一直保持在很高的水平,另一方面每年却要按市场利率举借国债,大幅提高了财政筹资成本。如何合理地提高财政资金的使用效率和效益,是国库现金管理大改革的目标和要求。2006年正式启动中央国库现金管理操作,主要采取商业银行定期存款方式,商业银行以国债或地方政府债券为质押获得存款并向财政部支付利息,定期存款期限在1年以内。
(三)预算绩效管理改革
预算绩效管理是预算管理与绩效管理的有机结合。绩效评价是预算绩效管理的核心,是实施预算绩效管理的重要手段。我们国家在十六届三中全会、十七届二中全会和十九大的报告中,分别有 “绩效评价”“绩效管理”和“全面绩效管理”三种提法,这也反映了我们实施预算绩效管理的三个阶段,这三个阶段是以绩效评价为基础的预算绩效管理逐渐扩展和深化的过程。
2000年绩效评价开始在一些地区进行试点,2003年十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。自此,中国开始了围绕构建以评价主体、评价对象和内容、评价手段、评价目的等为主要内容的预算绩效评价体系的预算改革和实践探索。
(四)预算监督改革
我们国家自改革开放以来在行政系统内已经形成了财政监督、审计监督的预算监督体系。1999年以后,在继续完善行政监督的基础上,加强了人大部门对公共预算的监督,主要体现在制度建设、组织建设、预算公开、预算审查等方面。
从制度建设上看,继1999年全国人民代表大会常务委员会通过“关于加强中央预算审查监督的决定”颁布后,各级人大部门相继制定了关于预算监督的法规和条例,为人大部门对预算监督提供了法律依据。如:在2007年的《国家信息公开条例》中,明确将“财政预算、决算报告和财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息;在2015年实施的 《预算法》中,对人大部门对预算监督的权力、内容、流程等都做了详细的规定。
从预算公开的范围和程度上来看,随着2007年《国家信息公开条例》的颁布,国家对预算公开逐渐形成了制度性规定和要求,2015年实施的新《预算法》首次将“预算公开”从公开主体、范围、时限、内容等诸方面做了全面而详细的规定,对预算实行了刚性约束,不同层级的财政部门网站也提供了公开平台,要求支出部门在规定时限内“晒账本”,便于公众监督。
预算改革评价及未来改革展望
根据现代预算制度的两个基本特征,“从逻辑上讲 ,存在三种向预算国家转型的可能途径。 一是先有集中统一,后有预算监督 ;二是集中统一和预算监督交替推进 ;三是先有预算监督 ,后有集中统一。从历史上来看,从“税收国家”转变为“预算国家”共有三条路径,法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。这实际上也可以看成是建立现代预算制度以及预算国家的三条道路。”显然,我们改革的路径是沿着先实现财政上的“集中统一”进行“行政控制”、再到加强“预算监督”实现“政治控制”的一条改革路径。
20年的中国预算改革覆盖了预算编制、预算执行以及预算评估和决算等预算全过程,我国的预算系统得到了重塑。从预算编制环节来看,通过部门预算、收支两条线等改革,预算编制过程中权力结构得到了调整,编制程序变得科学,预算规则在逐步完善。通过改革,基本上形成了以财政部门为核心的预算机构,改变了之前功能预算导致的“预算权利碎片化”现象,为财政上“集中统一”提供了组织保证。改革后的预算程序和预算规则也基本能够满足公共预算的全面、精细、准确等预算编制要求,不仅为预算执行打下了良好的基础,也为预算监督创造了条件。
但这仅仅是迈向“预算国家”的开始,距离建立现代预算制度的改革目标还有不少距离,未来还需要重点加强以下方面的改革:
一是要继续完善和深化现有的预算编制和预算执行阶段的改革,进一步加强财政上的“行政控制”。
二是在预算绩效管理方面,下一步的预算改革重点是如何将绩效评价扩展到全部支出的预算管理过程中,以实现“全方位、全过程、全覆盖”的全面绩效预算管理。另外,从绩效管理主体来看,如何加强人大部门对财政绩效管理的监督也是下一步改革的重点。
三是在人大部门对预算的监督方面需要从形式向实质的转变,提高预算监督的效力和质量。下一步要解决的关键问题有两个:其一,赋予人大代表真正具有修正预算的权利;其二,在预算监督的基础上加强人大部门对行政部门的财政问责。
五、结语
20年的中国预算改革是在构建公共财政框架这个大背景下展开的,是构建公共财政框架的重要组成部分。这些预算改革沿着技术—程序—管理—行政—政治这样一个由易到难的路径展开。改革的目标是为了建立兼具“行政控制”和“政治控制”两种基本特征的现代预算制度,为实现总额控制、配置效率和执行效率的公共预算管理目标提供制度保障。通过20年的预算改革,目前初步形成了一个集中统一的行政预算控制体系,预算系统基本具备了财政上“集中统一”的这一特征。未来改革的重点是在完善现有行政预算系统的基础上,实现全面绩效预算管理,以及加强人大部门对政府预算进行有效监督的“政治控制”。
本文原载于《中央财经大学学报》2020年第5期。北大政治学（微信号：PKURCCP）为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。编辑：周银圣；张肃
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