随着我国新型城镇化、工业化发展步伐的不断加快，农村土地非农开发利用规模日益扩大，农村土地面积呈逐年减少趋势。加之农村亿万农民进城务工、新型农业经营主体不能全部承接流转的土地等原因，土地撂荒现象普遍存在，直接对我国粮食供给安全构成威胁。如何通过财政宏观调控手段，让被撂荒的土地重新利用起来，让农村经济更加健康协调地发展，让利用土地的各方都得到实惠，是目前我国农村工作中不可回避的一个重要问题，更是财政部门的一项重要职责。
一、农村土地撂荒问题原因分析
从对豫西三门峡市所辖各县(市)区调研情况看，随着农业机械化、新型农业经营主体的快速发展，农村土地撂荒问题有所缓解，但在许多地方仍不容乐观。根据调查情况，并结合对全国资料的搜集查询，当前农村土地撂荒的主要原因可归纳为以下几个方面：
(一)务农主力军进城打工催生最原始撂荒。由于农产品价格低廉、农业生产成本增长过快等因素影响，目前农村越来越多的青壮年农民离开家乡进城务工，土地已不再是他们谋生的唯一手段，在外干一月顶在农村干一年，这就为农村土地撂荒埋下了伏笔。除此之外，许多中老年农民进城为打工或上班的子女照看孙辈，原有的土地无人耕种，出现了撂荒或半撂荒。
(二)新型农业经营主体不能全部承接流转的土地。近年來，三门峡市以农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户和家庭农场为代表的新型农业经营主体，在各级政府的高度重视下取得了长足发展，在推进传统农业向现代农业转型升级中发挥了重要作用。但由于经营融资、农业投保、规范运作等方面存在的制约，新型农业经营主体还处于初级发展阶段，尤其是在农村土地流转方面所发挥的作用还远远不够，绝大多数农村土地流转总量不到总面积的10%。一些进城打工农民在无力耕种自家土地，又未参与土地流转的情况下，土地便被撂荒或半撂荒。
(三)农田水利设施严重不足与闲置荒废并存。在调查中发现，所有撂荒土地90%以上都发生在靠天吃饭的地方，农田水利设施严重落后于农业生产经营的实际需要。据《2016中国统计年鉴》资料显示，目前我国农村16637.4万公顷的农作物总播种面积中，仅有39.6%的耕地为有效灌溉面积。从三门峡市的情况看，目前农村尚存的中小型水库基本是上世纪六七十年代修建的。这些水库对农民增收、农业增产发挥过重大作用，但后来一直未把农田水利建设放到“农业的命脉”这一高度，不仅极少修建新的中小型水库，上世纪六七十年代修建的中小型水库也多处于荒废或半荒废状态。靠天吃饭、等雨耕田，直接引发大片耕地处于撂荒状态。
(四)农业生产高成本、低收益。在一些干旱缺雨的地方，尤其是丘陵地带或山区，农民每种一亩小麦，种子、化肥、耕地、收割等成本约需400元，若风调雨顺一般可生产小麦400公斤，约赚三四百元。若遇灾年干旱无雨，便血本全无。而农民打工每天约挣100元，十天半月下来，远远超过种小麦的收入，且旱涝保收。农业生产的高成本和低收益，在很大程度上影响到农民种田的积极性，他们宁肯打工买粮吃，也不作种粮的无效劳动，因而造成许多地方农田撂荒或半撂荒。
(五)新上项目圈地多年未实施。一些地方政府为了促进当地经济发展，急于招商引资上项目，从农民手中征用并圈起大片土地，在项目实施中多年未动工或因各种原因半途而废，已征用的土地上长满茂密的荒草，多年无人问津。如豫西某镇为了引进新兴光伏产业，腾出大片土地给投资商建厂，后因资金链断裂，大片已征用的土地连年荒草萋萋。
(六)农业生产经营管理粗放。随着青壮年农民进城打工队伍的不断扩大，目前留守农村耕种土地的大都是年老体弱者，其特点是文化素质整体较低、普遍缺乏先进的农业生产技术，生产的农产品大多是缺乏市场竞争力的“大路货”，加上农产品流通渠道普遍不畅，农民生产最主要目的就是自给自足，只要能维持正常生活水平就行，这些留守者缺乏把地种好的积极性。
(七)农民市场主体地位缺失。农民作为我国总人口70%以上的最大群体，因其千家万户一盘散沙式的农业生产经营模式而在市场竞争中处于弱势地位。从总体上看，数亿农民在生产资料购进和农产品销售价格的制定上严重缺乏维护自身利益的发言权，市场主体地位缺失，自身利益难以得到保障，直接影响农民的种田积极性，以致农村土地撂荒。
二、解决农村土地撂荒问题的财政对策
(一)大力支持新型农业经营主体发展，为解决农村土地撂荒问题鸣锣开道。新型农业经营主体是发展现代农业的希望，是解决农村土地撂荒问题的有效载体。新型农业经营主体只有由星星之火成燎原之势，把广大农村千家万户的小生产经营者汇入规模化经营，农村土地撂荒问题才能从根本上得以解决。应树立扶持新型农业经营主体就是扶持农民的观念，综合运用财政补贴、政府贴息担保、部门项目支持等手段，促进强农惠农政策向新型农业经营主体倾斜，并确保落实到位，营造其快速、健康发展的良好环境；应进一步发挥财政资金的引导作用，通过设立财政出资的农业担保公司、支持金融机构创新农村贷款担保抵押方式等措施，多层次、多渠道解决新型农业经营主体生产经营融资难问题；应加大政策性扶持力度，建立和完善农业风险防范与保险体系，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，尽快把农业风险防范与保险体系纳入公共财政的扶持范围，促使保险业更好地为新型农业经营主体平稳快速发展保驾护航；应扶持建立新型农业经营主体法人培训机制，充分利用当地大中专院校培训资源，安排专门经费，对规模大、效益好、带动力强的新型农业经营主体法人，从管理技能、专业知识、风险防范等方面实施免费培训，提高其整体素质，规范其经营管理，以适应其进一步发展之需要；应从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定、上升通道、社会评价等方面创新制度和政策，让农业成为有钱赚、有地位、有前景、有尊严的职业，吸引富有创新精神、专业知识的大中专毕业生和专业技术人员献身农业，提升新型农业经营主体核心竞争力，从根本上解决农村土地撂荒及农民市场主体地位缺失问题。
(二)积极完善政策化解农村土地流转难，解决农村土地撂荒问题。农村土地流转难是造成土地撂荒问题的重要成因之一，各级政府在积极支持新型农业经营主体发展、加速土地流转的同时，还应积极完善政策化解农村土地流转难，解决农村土地撂荒问题。应逐步完善农村各项社会保障制度，弱化土地社会保障功能，使因土地流转而失去基本生活保障的农民，能够通过养老保险、医疗保险、失业保险、义务教育等社会保险制度维持其基本生活，消除后顾之忧；应制定统一的土地流转规模经营财政支持政策，鼓励农民采取转包、转让、出租、互换、入股等形式流转土地经营权，促进农村土地规模化经营；应从土地出让金中安排一定比例的农村土地流转扶持资金，专项用于农村土地经营权流转指导、流转信息平台的搭建和信息发布，以及农村土地流转服务组织培训和仲裁机构建设等，鼓励发展“定权不定地、定量不定位”的土地股份合作社，财政扶持合作社开展连片土地的基础设施建设；应加大各级财政对农村劳动力非农技能培训的扶持力度，提高农村劳动力非农就业能力，对流出全部土地经营权时间较长、在城镇创业的农民，享受下岗工人创业政策；应支持土地流转中介机构建立和发展，完善土地评估和价格形成机制，建立流转信息披露制度，规范土地流转程序，形成土地承包及流转合同纠纷仲裁机制等，为土地流转市场机制的形成打下良好基础，促使土地撂荒问题的圆满解决。
(三)大力支持农田水利建设，为解决农村土地撂荒问题奠定基石。应进一步调整和优化财政支农支出结构，把农田水利建设放在财政支农项目更加重要的位置，逐步建立起“政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充”的多层次、多渠道、多元化的新型农田水利基本建设投入机制。中央和地方财政应切实承担起农田水利基本建设的主要责任，把农田水利建设资金纳入地方财政预算，逐步形成適度规模；应充分发挥财政资金的导向功能，采取财政补贴、贴息、定向定额补贴、税收优惠、民办公助、以奖代投等多种方式，引导集体、农民及全社会资金增加对农田水利设施的投入；应形成支农资金合力，改变过去那种计委管水利、扶贫办也管水利、农业开发等也管水利，资金使用管理严重分散、投资低效的做法，把以上用于农田水利基本建设的资金集中起来捆绑使用，由财政和水利部门集中统一管理，有效杜绝农水扶持资金管理上的跑、冒、滴、漏，集中力量办大事；应建立和完善对农村“一事一议”建设农田水利设施的奖励补助制度，对农户投资投劳兴建直接受益的农田水利设施给予投资总额一定比例的补助，充分发挥广大农民群众在农田水利基本建设中的作用。
(四)通过调整惠农政策提高支农效果，为解决农村土地撂荒问题鼓风扬帆。我国当前给所有农户发放的种粮补贴，目的是鼓励农民多种粮食，确保粮食供给安全，但这一政策在实际执行过程中，无论农民是否种粮，哪怕已经撂荒，种粮补贴仍照发不误。应每年核实一次农民种粮实际亩数再发放补贴。即使按实际种植面积发放了，因其每亩补贴量小也难以激发农民种粮的积极性。为此，各级政府应不断调整在执行中已偏离初始目标的惠农政策，把惠农资金集中用到有利于帮助农民整体致富，有利于提高农业生产效率和妥善解决农村土地撂荒的问题上来。对通过发展特色高效农业、彻底消灭土地撂荒的农村，给每户农民一定额度的奖励资金，调动农民自主解决农村土地撂荒问题的积极性；应进一步加大对农业机械化的扶持力度，适度扩大和提高农机购置补贴范围和额度，积极培育和发展农机大户及农机专业服务组织，鼓励农业生产经营者共同使用、合作经营农业机械，推进农机服务市场化、产业化，充分发挥农业机械化对解决农村土地撂荒问题的强力推动作用。
(五)积极扶持农村市场体系建设，为解决农村土地撂荒问题搭建平台。应进一步加大对农村市场体系建设的扶持力度，加速农产品流转，增加农民收入，提高农民种好土地避免撂荒的积极性。各级财政应安排专项经费，扶持“万村千乡”、“双百市场”和“农产品批发市场升级改造”等工程，加快培育农村经纪人、农产品运销专业户和农村各类流通中介组织，鼓励各类工商企业通过收购、兼并、参股和特许经营等方式，参与农村市场建设和农产品、农资经营，加快城乡物资交流，提高农产品流通效率，引导农业经济结构调整并促进农业生产区域化、集约化和产业化，不断提高农产品流通的市场化程度，最大限度地解决农村土地撂荒问题。
(六)实行撂荒土地与村级经费挂钩，为解决农村土地撂荒问题提供制度保障。“村两委”是党和政府在农村阵地的最基层组织，对农村撂荒土地形成原因最熟悉，对协调解决撂荒问题的措施最明了。县、乡政府应根据这一特点，对“村两委”在农村土地撂荒问题上实行目标责任制，要求其定期上报撂荒土地概况及所采取的措施与成效，并建立土地抛荒责任追究机制和督察制度，奖优罚劣，以形成扭转撂荒光荣、持续撂荒土地可耻的社会氛围。各级财政部门可根据当地财力安排一定数量的专项经费，用于“村两委”在处理撂荒土地中的协调经费，并根据当地政府对撂荒土地解决程度的考核情况，对成效显著的村子给予一定奖励；对撂荒问题解决不力的，将已发放的专项经费从村级经费中扣回，以督促“村两委”切实把解决撂荒土地问题纳入重要议事日程。
(七)征收新上项目土地荒芜费，为解决农村土地撂荒问题先行一步。针对一些地方新上项目过早圈地及许多项目半途而废，导致农村土地长期撂荒的现象，各级政府应考虑在批复新上项目的同时，由非税收入征管部门提前征收一定额度的土地荒芜费。当项目按期完工并投入使用，全额退还所征收的土地荒芜费；当项目未按期完工并造成土地撂荒，所征收的土地荒芜费全额收归当地财政，专项用于撂荒土地的开垦支出，从根本上解决新上项目圈地久不实施所形成的土地撂荒问题。
(八)加大留守农民培训力度，为解决农村土地撂荒问题提供人力资源。应把留守农民培训工作当作一件大事来抓，把针对留守农民的培训经费纳入本级财政预算并确保随着经济发展逐年有所增长；应充分利用当地教育资源，逐步把应急的短期培训转变为注重素质教育的中长期培训，把单科技能培训转变为综合技能与素质的培训，让留守农民从政府提供的“免费午餐”或“廉价午餐”中吸取更多的现代农业、现代科技知识的“营养”，提高务农技能及科技素质，增强建设现代农业和闯市场的本领；应通过建立远程教育系统、组织专家巡回授课、举办培训班、农民夜校、科技人员分片包村、散发科普小册子等形式，让农业科普知识走进千家万户；应扶持培养一批农民技术员和科技示范户，通过他们的辐射带动作用，把农业科技成果的运用、转化不断引向深入，充分发挥农业科技对解决农村土地撂荒问题的强大牵引力。
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