——基于日本高知县四万十町的案例研究
随着城市化和工业化的不断推进，我国农村地区青壮年人口大量流向城市务工，这为城市地区的发展提供了丰富的劳动力资源，促进了城市的快速发展。然而，农村地区由于人口和劳动力资源的严重流失，经济社会发展受到严重影响，发展活力匮乏，显现出衰败的迹象，新农村建设出现“主体缺失缺位”的境况。村民原子化、村庄空心化、乡村过疏化等治理难题凸显，而且呈现愈演愈烈之势，对农村治理与发展构成了深刻、持续的影响与冲击。
当然，乡村过疏化与城市过密化并不是我国独有的现象，而是现代化、工业化和城市化进程中世界各国几乎都出现的普遍现象。日本早在20世纪60年代就开始出现农村过疏化与城市过密化并存和交织问题。在工业化和城镇化的拉动下，农民大规模进入城市，城市地区居住空间、环境卫生、基础设施等方面超负荷运转，过密问题十分严重。而另一方面，农村地区由于人口少子化、老龄化、劳动力女性化等原因，农业和农村发展出现危机，逐渐走向衰败，出现了严重的过疏化问题，甚至有日本学者提出“村落消失论”“村庄解体论”等论断。
为了应对农村过疏化问题，日本中央及地方政府自20世纪70年代开始，就通过制定法规、调整政策、创新治理模式等方式，应对不断加剧的过疏化问题。尽管日本政府的各种举措没有完全阻止农村过疏化的进程，但是在很大程度上抑制了农村过疏化的发展速度，而且很多过疏化地区成功开创出新产业，增加了定居人口，实现了地区经济社会的持续发展。
本论文着眼于较早出现乡村过疏化问题的日本，在分析日本过疏化形成的发展过程及现状的基础之上，考察日本中央政府及地方政府不同时期针对过疏化问题实施的治理政策的特点、创新之处、成效等，并以高知县四万十町为典型案例，深入、细致地展现乡村过疏化的现实境况、发展走向以及应对策略和实际绩效，进而提炼其中所蕴含的关键性经验，提出对我国当前乡村振兴的启示。
一、日本过疏化问题的形成及现状
（一）过疏化的形成
众所周知，20世纪50年代后，日本进入了经济高速增长期，东京、大阪、名古屋等大城市经济圈迅速发展，吸收了大批劳动力。这些劳动力大部分都是来自农村地区的青壮年人口。随着这些青壮年劳动力的大量流失，农村地区人口大幅度减少。根据日本国家人口调查资料，1960—1965年间，人口减少10%的市町村达到了897个，占市町村总数的比例为30%左右。人口及资本等生产要素不断流向城市，直接导致农村地区与工业发达的城市地区在经济发展水平上的差距不断加大。由于经济衰退、收入较低，农村地区的居民难以应对物价的飞速上涨。因而，即使进入了经济稳定增长期，农村地区的人口还是持续向城市地区，尤其是三大城市圈流动，农村地区的过疏化问题逐渐凸显。
1966年日本经济审议会在地区部会中间报告上，第一次使用了“过疏”一词。1967年发布的《经济发展计划》中提到“与过密问题相对，人口减少引起了过疏问题。过疏可以理解为由于人口减少，地区居民生活难以维持一定水准的状态，比如防灾、教育、保健等社区基础条件的维持变得困难，同时地区资源的有效利用也变得困难。也就是说，人口减少导致地区社会人口密度降低、老龄化加剧、迄今为止的生活方式难以维持，出现了过疏问题，而且过疏问题还有继续发展的趋势。”1970年日本政府针对过疏问题，正式颁布并实施了《过疏地域对策紧急措置法》，该法对过疏化地区进行了明确界定。根据该法，符合以下两个条件的市町村被定为过疏化市町村：①1965年人口普查数字同1960年相比减少10%以上；②1996—1998年3年平均财政力指数（1）低于0.4。
20世纪70年代中期以后，虽然随着产业结构从第二产业向服务业等第三产业转换，以及日本政府加大对过疏化地区的公共事业投资，过疏化市町村的人口减少速度有所缓慢，但是由于地区经济发展不平衡的状况并没有发生根本性转变，再加上高速公路等交通设施的完善为人口流动提供了便利条件，过疏化地区的人口依然持续减少。
20世纪90年代后，日本泡沫经济破灭，经济一直处于低迷状态，再加上经济全球化的影响，过疏化问题进一步加剧，尤其是缺乏基础工业、依靠农林渔业的中山间、半岛等地区，人口减少十分明显，过疏化问题十分严重。近年，随着农村产业的空洞化，年轻人离农弃农现象加剧，日本全国几乎所有都道府县都出现了过疏化市町村，而且很多过疏化地区从人口的机械减少开始向自然减少转变，死亡率远远高于出生率，老龄化问题十分严重，有些村落甚至面临着消失的危险。“限界村落”（2）、“村落终结论”“村落消失论”等都是对这一现象的反映。
（二）过疏化地区的认定及现状
日本自1970年以来，连续制定了4个10年期限的有关过疏化地区振兴问题的相关法律，对过疏化地区的认定条件做了详细规定（详见表1），2017年对《过疏地域自立促进特别措置法》进行部分改动后，关于过疏化地区的最新认定条件为：①人口：2015年人口普查数字同1970年相比，减少了32%以上，或减少了27%以上，65岁以上者比例为36%以上，或减少了27%以上，15岁以上、30岁以下者比例为11%以下；②财政力指数：2006—2008年3年平均值低于0.5；③公营经济收入40亿日元以下。
根据2017年日本关于过疏化地区的统计资料，目前日本全国过疏化市町村有817个，占全国市町村总数的47%。根据2015年日本国势调查，过疏化市町村的人口约为1087万人，仅占全国人口的8%，但过疏化地区的土地面积却占日本国土的一半以上。大部分过疏化地区都是农山渔村，在保全国土、涵养水源、维持自然环境等方面发挥着重要作用。
表1 过疏化市町村的数量、人口及面积
出处：日本全国过疏地域自立促进联盟。
从各都道府县来看，过疏化市町村数量所占比例较大的府县为岛根县（100%）、鹿儿岛县（95.3%）、大分县（88.9%）、爱媛县（85.0%）、秋田县（84.0%）。过疏化市町村人口所占比例较大的府县为秋田县（64.6%）、岛根县（48.9%）、大分县（40.9%）、鹿儿岛县（38.1%）、岩手县（37.5%）。过疏化地区土地面积所占比例较大的是秋田县（89.8%）、大分县（87.5%）、岛根县（85.4%）、高知县（79.6%）、北海道（78.4%）。
从整体上看，过疏化地区表现出人口减少剧烈、老龄化问题严重，农林水产业等本地产业停滞，雇用机会少，居民收入低，财政规模小，基础设施建设与城市地区差距较大等特征。
1.人口减少剧烈，老龄化问题严重。
从表2可以看出，过疏化问题开始显现的1960年，过疏化地区的人口占日本全国总人口的21.1%，1980年所占比例为13.0%，而2010年占总人口的比例已经下降为8.9%。很显然，过疏化地区人口减少十分剧烈。另外，从人口减少的阶段性特点来看（见图2），1989年以前，人口减少主要是由高机械人口减少引起的；1989—2009年人口减少则是机械减少和自然减少双重原因引起的；而2010年以后，机械减少幅度下降，人口减少主要是由于自然减少引起的。
由于人口减少剧烈，过疏化地区的老龄化程度比其他地区也更为严重。图3展示了过疏化地区老龄化率的推移，可以看到1970—2010年40年间，过疏化地区老龄化率增加了22.9%，远远高于日本全国老龄化率增加幅度（15.9%）。
表2 过疏化地区人口的推移（单位：千人）
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
图1 过疏化地区人口比例的推移
出处：根据以上数据制成。
图2 过疏化地区人口增减的推移
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
图3 过疏化地区老龄化率的推移（%）
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
2.地区产业萎靡不振、雇用机会少。
过疏化地区大都是日本自然经济条件较差的町村，比如孤岛、深山、寒冷区等。因而，过疏化地区产业萎靡不振，雇用机会较少，收入较低。根据日本厚生劳动省2015年《工资结构基本统计调查》，过疏化地区较多的府县（3），企业职工的工资收入仅相当于日本全国平均收入83.9%。再根据日本总务省的《平成27年度市町村税课税状况等的调查》，过疏化地区有义务纳税者所占地区人口比例为37.4%，人均总收入为2495万日元左右，而非过疏化地区有义务纳税者所占地区人口比例为45.0%，人均总收入为3233万日元左右。过疏化地区不仅有义务纳税者人口比例小，而且人均收入也比非过疏化地区少73万日元左右。
从产业别就业人口的推移看（表3），过疏化地区和日本全国一样，第一产业就业人口不断减少，1970年第一产业所占比例为44.5%，而2010年已经减少为15.8%，第二产业和第三产业就业人口不断增加，所占比例已经从1970年的60%左右增加到了80%左右。不过，从整体看，过疏化地区与日本全国还存在一定的差距，第一产业就业人口所占比例较大，全国仅为4.2%，而第3产业就业人口增加幅度较小，全国已经达到了70.6%。
表3 产业别就业人口所占比例的变动状况（单位：%）
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
过疏化地区第一产业虽然所占比例较大，但平均每10公亩的农业收入却比其他地区低。根据日本农林水产省《农业生产收入统计》，2006年各都道府县过疏化地区平均每10公亩的农业收入为7.3万日元左右，而全体约为7.9万日元。
另外，根据经济产业省《工业统计调查》，过疏化地区的制造业事业所、从业人员不断减少，产品上市额的增加幅度低于全国平均水平。再从商业状况看，过疏化地区的商店数量、从业人员、年销售额分别仅占全国的10.5%、6.4%、2.7%。每家商店的平均职员为5.1人，年销售额约为1200万日元，人均销售额约为230万日元，而全国分别为8.2人、4600万日元左右、560万日元左右。很显然，过疏化地区的商店以小规模经营体为中心。
3.财政规模小。
过疏化地区企业数量少、销售额低，直接导致了过疏化地区财政规模很小。从表4可以看出，过疏化市町村的年收入与支出只有全国市町村平均水平的1/3左右。从年收入的具体内容来看，地方税所占年收入总额的比例仅为13.4%，远远低于全国市町村的33.1%。而另一方面，地方交付税所占比例为39.0%，远远高于全国市町村的14.9%。显而易见，过疏化地区的自主财源很少，财政收入对中央政府及各都道府县的依赖很大。
表4 2014年市町村决算状况（单位：百万日元）
出处：同上资料。
再从衡量市町村财政力指标的财政力指数看，2014年过疏化市町村财政力指数的平均值为0.23，只有全国市町村平均值0.49的一半左右。另外，从不同级别市町村数量来看，2014年过疏化市町村中，财政力指数在0.1—0.2之间的市町村最多，为307个。
表5 不同级别财政力指数的过疏化市町村数量（单位：团体、%）
出处：同上资料。
4.交通、生活环境、福祉、医疗等其他领域发展缓慢。
由于人口的急剧减少、产业萎靡不振、财政力弱等因素，过疏化地区在交通条件、生活环境相关设施、福祉、医疗设施、教育文化振兴等很多方面，与其他地区都存在一定差距。尽管日本政府不断加大对过疏化地区的公共事业、基础设施等方面的投资，取得了一定成绩，但是差距依然存在，比如2014年过疏化地区的国道、都道府县道路改良率比非过疏化地区低5.1%；6.9%的过疏化市町村距离高速公路出入口的车程还需2个小时以上；90%的“无医地区”（4）几乎都处于过疏化地区；2000—2014年过疏化地区的设施看护事业所、特别看护养老院、老人保健中心等设施的增加率为118.7%、21.4%、28.2%，而全国分别为342%、51.6%、40.3%。
二、日本治理过疏化地区的政策演变及创新
过疏化问题的不断加剧严重影响了日本经济、社会等的持续发展。过疏化地区人口稀少、缺乏农业劳动力，导致农业生产力非常低下，弃耕地不断增加。而且由于很多半山区、山区无人居住，鸟兽虫害问题十分严重，造成土地资源流失、生活环境恶化、居民生活质量不断下降。为遏制过疏化问题的不断加剧，日本自1970年以来连续制定了4个10年期限的有关过疏化地区振兴问题的相关法律，出台了一系列相关政策予以应对。而且为了应对过疏化问题的发展变化，日本政府不断完善和创新治理政策，不同时期体现出不同的治理理念。
表6 日本关于振兴过疏化地区的法律
出处：日本总务省《过疏地域自立促进特别措置法（延长后）及过去3法的概要》。
注1：①—③中，1970—1995年25年间，人口增加了10%的地区除外。
注2：①—③中，1980—2005年25年间，人口增加了10%的地区除外。
注3：①—③中，1985—2010年25年间，人口增加了10%的地区除外。
注4：①—③中，1990—2015年25年间，人口增加了10%的地区除外。
（一）《过疏地域对策紧急措置法》（简称《紧急措置法》）及其治理政策
针对过疏化地区前所未有的人口大量流失，1970年制定的《过疏地域对策紧急措置法》的主要目的是防止地区人口过度减少，强化地区社会基础，提高地区居民福祉，纠正地区发展差距。基于该法律，日本政府制定了完善生活环境、强化产业基础等相关的各种过疏对策事业计划，并采取了财政、行政、金融、税制等多方面的特别措施。辖区内存在过疏化市町村及过疏化地区的各都道府县也制定了10年限期的过疏化地区振兴计划。1970—1979年10年间，日本政府共划拨了8兆日元左右用于过疏对策事业。从资金用途来看，“完善交通、通信体系、推进信息化及地区间交流”项目的事业费最多，所占比例达到了一半左右，其次是“产业振兴”“完善生活环境、提高老年人福祉”等。各都道府县过疏化地区振兴计划中的项目别事业费比例也大体如此。可见，这一时期的过疏对策主要是针对过疏化地区地理、自然经济条件差，交通设施建设落后等问题，以“完善交通、通信体系”为中心展开的。
通过《紧急措置法》的各项措施，过疏化市町村的公共设施水准得到了很大提高，尤其是道路改良率从1970年的9.0%提高到了1980年的22.7%。铺路率从1970年的2.7%上升到了1980年的30.6%。另外，80%的过疏化市町村都建设了中央集会设施。1975年以后，过疏化地区的人口流失率也开始有所减少。
不过，从总体上看，这一时期的政策主要是配合日本1969年制定的《新全国综合开发计划》（5）制订的各项计划，重点建设道路、交通设施，缩短过疏化地区与地方中心城市的距离，推进广域行政建设，而缺乏过疏化地区自身的建设理念。过疏对策事业债（简称过疏债）大部分也被用于交通设施等的建设当中，过疏化地区能够发挥自主性、开展独自事业的财政收入非常有限（6），因而，该法并没有让过疏化问题得到根本解决，而且交通条件的改善反而促使更多的年轻人离开过疏化地区，更进一步加速了过疏化地区的老龄化。因此，1980年，日本政府又制定了10年为限期的《过疏地域振兴特别措置法》。
（二）《过疏地域振兴特别措置法》（简称《振兴法》）及其治理政策
《振兴法》的主要目的是振兴过疏化地区、提高居民福祉、增加雇用机会、纠正地区发展差距，完善逐渐低下的地区生产、社会功能，提高居民生活水平。该法案除了继续沿用《紧急措置法》实施的财政、行政、金融、税制等多方面的特别措施外，还制定了有关改善医疗条件、提高老年人福祉、充实教育、促进中小企业发展的补助制度及资金确保制度等。不过，从各项事业费所占比例来看，尽管“产业振兴”类事业费所占比例稍有提高，但是“交通、通信体系”类事业费所占比例依旧为一半左右。也就是说，这一时期的过疏对策仍然是以完善公共设施等社会资本为中心开展的。
（三）《过疏地域活性化特别措置法》（简称《活性化法》）及其治理政策
《振兴法》虽然也取得了一定成果，但是过疏化问题依然没有得到根本解决。为此，1990年日本政府又制定了《过疏地域活性化特别措置法》。该法案的目的和《振兴法》基本相同，不过，与《振兴法》试图“振兴地域”相比，该法案特别强调“地域的活性化”，认为新的过疏对策应该：①灵活利用地区的特性，发挥地区本身的主体性和创意，开展地区建设活动。②不应该只重视基础设施的建设，而应该重视包括软件施策在内的综合性发展，灵活利用民间活力。在具体对策上，法案较之前扩充了过疏债的使用范围及市町村基础道路相关的都道府县代行建设事业，并新出台了完善老年人生活福祉中心等新规定。从各项事业费所占比例来看，尽管“交通、通信体系”类事业费依旧最多，但是所占比例大幅下降。“产业振兴”类事业费较之前所占比例进一步增加，位居第二。③是“完善生活环境”和“提高老年人福祉”类项目费，此项增加幅度较大，所占比例比之前增加了10%左右。可见，这一时期，过疏对策逐渐从以公共设施为中心向包括产业、生活环境及福祉等在内的综合性事业发展。
表7 过疏对策事业项目别事业费的构成比（单位：亿元、%）
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
表8 各都道府县过疏对策事业计划项目别事业费的构成比（单位：亿元、%）
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
受1987年制定的《第四次全国综合开发计划》影响，这一时期过疏化地区开展的“地域活性化”活动，不仅灵活利用过疏债，还积极引进外部资本，建设港湾，开发旅游、度假地等。当时，过疏化地区兴起了开发度假胜地的热潮，不断兴建宾馆、高尔夫球场、滑雪场等大规模设施，旅游业迅速发展，交通设施、福祉设施等得到了很大改善，城乡交流也进一步频繁。然而，随着泡沫经济崩溃，很多项目由于企业撤资而中途作废，被征用的土地、森林等成为荒废地，严重影响了当地的生态环境和经济发展。而且很多外来企业也并没有将所得利益返还给当地，用于地区发展，而是回流到公司本部。过疏化问题还是没有得到根本解决。2000年，日本政府又制定了《过疏地域自立促进特别措置法》，之后2010年、2012年、2014年、2017年分别对该法案进行了部分修改，一直沿用至今。
（四）《过疏地域自立促进特别措置法》（简称《自立促进法》）及其治理政策
《自立促进法》在继承前面的成果和政策的基础上，强调不仅要确保最基本的安全安心的生活，而且要从全国性视野，认识过疏化地区的新价值及意义，将过疏化地区作为是能够实现多样性居住及生活方式的地方而不断完善，通过城乡交流，创造城乡相互补充的新的生活空间，同时，通过完善美丽景观，振兴地区文化和多样的产业，创造能够发挥个性、实现自立的地域社会。与《活性化法》强调要“活化地域”相比，《自立促进法》强调要“促进地域自立”及“为创造美丽而富有特色的国土贡献力量”。很显然，日本政府越来越从全国性视野认识过疏化地区问题，并试图通过国土整体规划，解决过疏化问题。该法的政策理念与1999年实施的《食物·农业·农村基本法》的理念基本一致，重视农业、农村的多面功能、城乡交流的重要性，体现了日本政府治理过疏化地区的新理念。
基于该法案，日本政府制定了5个具体的政策目标：①通过增强产业基础，实现农林渔业经营现代化，扶持中小企业，鼓励招商引资，发展旅游业等，以振兴产业，扩大稳定的就业机会；②通过完善道路及与此相关的交通、通信设施等，加强过疏化地区内部及与非过疏化地区的通信联系，提高过疏化地区的信息化水平；③通过改善生活环境，增加面向老年人的福利设施，提高福利水平、确保医疗服务，振兴教育与文化，以实现居民生活的稳定与福利水平的提高；④通过建设与保护本地区的美好景观以及振兴地区文化等，形成富有个性的地域社会；⑤通过建设重点村落，培育适当规模的村落，促进地域社会的重组。
与以往一样，日本都道府县和市町村也制订了“都道府县（或市町村）过疏化地区自立促进计划”，形成了过疏化对策国家、都道府县、市町村三位一体的治理格局（详见图4）。如之前，日本政府采取了财政补助（提高国家补助金、允许过疏市町村发行过疏债等）、都道府县代行制度（基础道路、公共下水道等）、行政上、金融上（为中小企业提供融资、贷款方面的优惠等）、税制措施等多方面的特别措施，支援过疏化地区建设。
《自立促进法》不仅完善和扩充了之前的很多政策，而且还制定了很多新政策，具体如下：
图4 过疏化地区自立促进政策计划制度
出处：日本总务省《平成27年度过疏对策的现况》。
（1）2010年、2014年通过修改，扩大了发行过疏债的对象范围，比如图书馆、市町村设立的幼儿园、残疾人福祉设施等。
（2）2010年经过修改，扩大了过疏债中软件事业的适用范围，比如市町村行政运营需要的内部管理经费、生活保护经费等，鼓励各市町村灵活利用过疏债，开展具有地区特色及创意的软件事业。根据日本总务省2015年的统计，几乎所有的都道府县都不同程度地利用过疏对策事业软件部分的过疏债，开展事业活动。日本全国过疏债中软件部分利用率达到60%以上的都道府县共有39个，其中利用率达到95%的都道府县有17个之多。事业内容涉及产业振兴、交通通信、生活环境、保健福祉等多个方面，比如2015年山形县大臧村的“地域活性化ＰＲ事业”、德岛县美波町的“事前复兴计划策定事业”及长野县上松町的“上松购物支援事业”等。
（3）扩大过疏对策事业中的软件事业支援内容。日本政府还设立了用于促进过疏地域自立及活性化的交付金制度，对过疏对策中的软件事业给予一定的资金援助，鼓励过疏化市町村开展先进的、创造性较高的软件事业。近年，经过几次修改，软件事业的援助范围不断扩大，内容越来越丰富。这些软件事业主要有以下四个：①有助于促进过疏化地区自立及活性化的事业，该事业主要是鼓励过疏化市町村开展小型经济振兴、确保生活安全安心、维持和搞活村落建设、促进移住定居、传承地区文化、保护地区环境等事业活动，比如群马县神流町的“恐龙模型制作事业”、福井县越前町的“越前水仙地域建设活动”、香川县小豆岛町的“石魅力创造计划”等；②过疏化地区村落关系网圈建设支援事业，该事业自2015年开始正式实施，主要是为了维持村落发展、促进村落经济活性化，支援以重点村落为中心，复数村落构成的“村落圈”事业，比如群马县桐生市的“黑保根町地域自治组织功能强化事业”、京都府宫津市的“上宫津特产品开发和新产业创出事业”及佐贺县伊万里市的“大川町小据点创造事业”；③过疏化地区村落重组建设事业，该事业自2016年开始实施，主要为了促进地区定居人口增加，对建设住宅区、灵活利用村落中的空房子等住宅建设事业给予一定的援助；④过疏化地区闲置设施再利用事业，该事业也自2016年开始实施，主要是鼓励过疏化市町村有效利用废弃的校舍及没有被使用的房屋等空闲设施，开展有利于地区振兴及城乡交流等的事业活动。
（4）村落对策。为了振兴村落，增加地域的定居人口，维持村落的生产、生活等各项功能，近年日本政府针对村落也实施了诸多过疏对策，不仅从资金上给予支持，而且越来越重视对过疏化村落的人才支持。2009年开始，日本政府设置了村落支援员（7）、地域振兴协力队（8）等制度，鼓励过疏化地区积极利用城市地区的外来人才，促进地区稳定发展。根据2016年日本总务省的统计数据，专职村落支援员目前有1158人，兼职村落支援员有3276人，共有281个自治体实施了此制度，其中277个是市町村自治体。2015年日本全国共有2625名地域振兴协力队员活跃在673个自治体。
再从各项事业费所占比例看（见表7），“产业振兴”事业费所占比例不断增加，2016年达到了45.1%，在各项比例中最多。另外，“完善生活环境”和“提高老年人福祉”等事业费也持续增加，2016年所占比例已经达到了26.2%。另一方面，“交通·通信体系”事业费所占比例则持续下降，2016年则减少到35.1%。
从以上可以看出，日本政府的过疏对策越来越重视过疏化地区特性，鼓励各地区发挥自身主体性，开展具有地区特色的振兴活动。政策重心也从最初的社会资本建设逐步转向发展地区基础产业，同时不断完善与居民生活息息相关的生活环境、福祉服务等的综合事业发展。从发展模式上看，日本从依靠社会资本建设、引进外来资本的外生式发展模式不断向重视利用地区资源、发挥地区主体性的内生式发展模式转变。（9）
日本学者小田切德美（2014）指出20世纪90年代后，日本的乡村振兴活动体现出“内发性”“综合性·多样性”“革新性”特点。“内发性”是指本地居民是地区振兴活动的土地、劳动力提供者，地区居民按照自己的意愿，开展地区振兴活动，而不是依靠外部力量开展地区振兴活动。“综合性·多样性”是指根据本地实际状况，开展包括福祉·环境等多方面事业在内的富有综合性、多样性的地区振兴活动。不同地区根据其自身资源等的不同，可以采取多样的发展模式。“革新性”是指重组地区自治组织，建立新的社区运营组织及体系，应对过疏化问题。很显然，日本治理过疏化地区的政策理念与整个乡村振兴活动的方向基本一致，也体现出“内发性”“综合性·多样性”“革新性”等特点。
三、农村过疏化及其治理策略：高知县四万十町的案例分析
前面从总体上分析了日本全国过疏化的现状及对策。为了更全面、详细地了解日本过疏化的现状及对策，本节以高知县四万十町为典型案例，对日本过疏化的现状及发展对策进行深入分析。高知县是日本过疏化问题较为严重的县，如前所述，高知县的过疏化地区土地面积居于全国第4位。四万十町则属于高知县内陆理、经济等条件不利的过疏化地区。考虑到日本过疏化地区大部分都是自然、经济条件等较为恶劣的町村等农村地区，笔者认为高知县四万十町对于了解日本过疏化现象具有一定的代表性。
（一）四万十町概况
四万十町是2006年洼川町、大正町、十和村合并成立的，位于高知县西南部，县内为四万十河流域的中部，东南面临土佐湾，北面临接爱媛县。町域总面积为642.09平方公里，其中林业面积占87.1%。町内大部分村落位于四万十河或是其支流沿岸及台地，还有一部分位于土佐湾的海岸部。从各个地区来看，洼川地区位于标高230米的高南台地，耕地面积约1737ｈａ。大正地区位于四万十河下流地域，平地面积很少，几乎都是山林。十和地区更是位于四万十河的下流地域，平地面积同样很少，总面积约90%都是山林。各个地区虽然地理条件不尽相同，但是耕地面积都较为分散，小规模农业经营占多数。林野面积较多的大正地区及十和地区，农业经营主要以小规模农林复合经营为中心，是典型的山村经济。根据2010年日本《国势调查》和《农林统计调查》，四万十町总户数为7754户，其中农家2224户，所占比例为28.7%。总耕地面积为1982ｈａ，人均耕地面积为0.89ｈａ，主要农作物为水稻、生姜、大豆等。
图5 高知县四万十町的位置
从产业别就业人口来看（见表9），和日本全国的动向一致，第一产业就业人口不断减少，第二、三产业就业人口不断增加。2010年就业人口总数为9207人，其中第一产业就业人口所占比例为31.7%，比1960年减少了35%左右，而第二、三产业就业人口所占比例分别为17.4%、50.5%，比1960年增加了8%、47%左右。不过，从总体上看，与日本全国相比，第一产业就业人口所占比例还是较大，而第二、三产业就业人口增加幅度较小。尤其是近年，第二产业就业人口有减少趋势，而第一产业就业人口有增加的趋势。很显然，由于人口减少及经济环境的恶化，第一产业在四万十町经济发展中发挥着重要作用。
尽管自然、地理条件较为恶劣，但经过几十年的过疏对策事业，四万十町的公共设施建设越来越完善。区域内有JＲ土D线、JＲ予土线及铁路中村宿毛线的起点及终点站，而且还是国道56号、381号、439号的重要地点，交通发达，去大城市圈非常方便。另外，生活环境、产业振兴相关设施也逐步完善。2013年四万十町道路改良率为38.6%，自来水管普及率为98.0%，水冲式卫生间使用率为43.5%。不过，从总体上看，四万十町社会资本的完善程度与全国平均水平相比，还是较为落后。因而，四万十町依然难以阻止年轻人的不断流失，过疏化问题仍然十分严峻。
表9 四万十町产业别人口动向
出处：根据各年度日本《国势调查》制作。
图6 四万十町产业别人口比例
（二）四万十町的过疏化现状
如前所述，人口规模和财政力指数是认定过疏化地区的重要条件。本节将从人口情况和财政力状况两个方面具体分析四万十町的过疏化现状。
1.人口。
从图7可以看出，自1960年以来四万十町的总人口一直处于减少趋势。1960—1975年人口减少十分剧烈，1960年四万十町的总人口为38584人，而到1975年已经减少为26969人，十五年间减少了11615人，减少率为30%。1975年后，人口减少速度虽然有所减缓，但1995年以后人口减少速度又开始增加。2015年人口总数为17325人，1975—2015年40年间人口减少了9644人，减少率为35.8%。
从年龄结构的变化趋势来看，年轻人不断减少，老龄人口不断增加。图8展示了四万十町总人口中15—29岁的年轻人比例和65岁以上的老龄人比例的推移。很明显，15—29岁的年轻人比例不断下降，2010年仅占总人口的8.6%。而65岁以上老龄人人口比例则急剧增加。根据高知县统计调查，2015年四万十町65岁以上人口为7323人，所占比例已经增加到了42.3%，明显高于日本全国水平（10）。另外，0—14岁的儿童人口也不断减少，2010年已经减少到了2050人，仅占总人口的10.9%，比1960年的19.7%减少了8.8%。可见，四万十町的人口减少正从机械减少向机械减少和自然减少双重减少转变。也就是说，今后四万十町的人口很可能还会减少，老龄化也会进一步加剧。
图7 四万十町的人口推移
出处：根据各年度日本《国势调查》制作。
图8 年龄别人口比例的推移
出处：根据各年度日本《国势调查》制作。
2.财政状况。
四万十町的产业结构中，生产性较低的第一产业所占比例较大，第二、三产业大部分也都是小规模经营，居民收入水平总体较低。因而，地方税等自主财源很少，财政基础较弱。财政收入大部分都是来自中央及高知县的地方交付税、补助金等。而这些收入大部分都带有顷向性，四万十町很难根据自身发展需求，利用这些资金。这严重影响了四万十町开展具有自主性的方针政策。随着中央政府不断削减地方交付税等财源，四万十町的财政收入一直十分严峻，今后如何确保财源，削减经费，确立合理化、高效率的财政结构是很重要的课题。
根据2016年四万十町《普通会计决算状况》，四万十町的总收入为169亿日元左右，其中地方交付税、国库支出金、县支出金等依存财源占69.4%，町税等自主财源仅占30.6%。依存财源中，所占比例最大的是地方交付税，占总收入的41.3%。2016年的总支出为163亿日元左右，其中公债费、人事费等义务性经费所占比例为36.5%、投资性经费15.9%、其他经费47.6%。从主要财政指标来看，实质性收支比率为5.7%，经常性收支比率为91.6%，财政力指数为0.21。经常性收支比率很高，而财政力指数很低，说明一般财源较少，财政没有充裕。自四万十町成立十几年以来，财政状况一直没有太大改善，2005年财政力指数为0.21，2010年为0.23，2012年以后都是0.21。
（三）四万十町的过疏对策
四万十町成立后，2007年制订了《四万十町综合振兴计划》，以“山·川·海·自然充满活力的四万十町”为口号，推进着自律及共生的地区振兴活动。《综合振兴计划》体现着四个基本理念：①人和自然共生的循环型地区建设；②地区居民健康而充满活力；③人·物都灼灼生辉；④地区内外的交流·合作频繁。针对日益加剧的过疏化问题，四万十町在推进《综合振兴计划》的同时，还制定了《四万十町街道·人·工作综合战略》，旨在克服人口减少问题，实现地方创生。另外，四万十町还以高知县重视“振兴产业、保卫生活”的半山地区综合对策等地方创生综合战略为行动指南，推进着过疏地域自立促进事业。
2017年四万十町制订的《四万十町过疏地域自立促进计划》中确立了8个重要项目：①产业振兴；②完善交通·通信体系、促进信息化以及地区间交流；③完善生活环境；④提高和完善老年人等保健及福祉；⑤医疗确保；⑥教育振兴；⑦地区文化振兴；⑧村落建设。“产业振兴”的特征是重视第一产业的农林渔业，强调今后要不断强化农业生产基础、培育农业接班人，充分利用当地的农林水产资源，推进资源循环型·环境保全型农业、加工·销售等一体化的6次产业化经济，并不断加强农林渔业和观光旅游业的合作，推进复合经济的发展。
“完善交通·通信体系”也体现出重视产业振兴的特征，强调要重点建设有利于社会·经济效果的道路、农业机械化·多样化的农业相关道路，要推进互联网的普及程度，加强地区间交流，以便更好地吸引游客、宣传地区特产品等。
“生活环境建设”主要是继续保全以四万十河为首的自然环境，同时完善自来水设施、下水处理设施等生活环境相关设施。“提高和完善老年人等保健及福祉”主要是不断完善养老院、保育院等福祉设施，健康商谈、幼儿健康检查等福祉服务，福祉公交车，老年人交流据点等，构筑能为老年人、儿童等提供居住、医疗、护理及生活援助等综合服务的地区综合性护理体系。“医疗确保”主要是完善地区内诊所设施，与县内较大医疗机构合作，充实诊察内容，利用医疗直升机等。
“教育振兴”主要是要完善能够保证每个学生都能“学习”的教育实践及教育环境；充实教育商谈活动，强化各相关机构共有信息·合作体制；推进人权、饮食教育、国际理解、保健教育等；解决不愿上学儿童问题，提高学生学习能力；充实危机管理、防灾教育等；推进小中学校规模·配置合理化；完善社会教育相关设施；培养愿意为地区做贡献的人才。
“地域文化振兴”主要是要保护和振兴地区内的重要文化财产及传统文化、本土艺术；创造多样的文化交流体验，充实据点设施；保存、利用以四万十河为中心的文化性景观财产，进行资源调查；宣传地区文化。
“村落建设”主要是推进地区居民发挥主体性的、丰富多彩的地区振兴活动及社区活动，加强村落活动中心（11）的建设；强化移居者定居接收体制，创造移居者易于居住的环境。
从各项具体实施的事业计划看，“产业振兴”是四万十町过疏对策事业中最重要的内容，一半以上的事业计划都与“产业振兴”有关。其次是“教育振兴”。再次是“提高及完善老年人等的保健和福祉”。很显然，四万十町的过疏对策事业是以推进“产业振兴”为中心，同时不断完善福祉、教育、文化、村落建设等多方面的综合性事业。
四万十町积极响应政府治理过疏化地区的新理念，有效利用地区特色资源，探索新的经济形态，并打破旧的地区自治组织原理，鼓励女性、老年人等曾经被边缘化的力量开展地区振兴活动。事实上，四万十町在推进环境保全型农业、农业6次产业化等新的小型经济，重建地区社会关系及社会结构，吸引年轻人、增加地区定居人口等方面已经取得了显著成果。
四万十町十和地区发挥当地女性力量，利用当地生产的香菇，制作大酱及腌渍物等加工品，并开办当地农产品直销店。2001年，以女性们的加工活动为基础，十和地区成立了股份公司“女老板市场”。“女老板市场”由地区内的31个生产团体、18个加工团体以及多个相关团体构成，开展着农产品直销、为中小学提供食材、不定期农家餐馆、美味旅游等多项事业活动。“女老板市场”不仅提高了农业附加价值，增加了当地农家收入，还十分重视城乡交流及对地区环境的保护，切实实践着农业的6次产业化及环境保全型经济。另外，地区还任用“女老板市场”的女性领导担任地区自治组织的重要领导职务，极大提高了女性的社会地位，改变了地区的社会关系和社会结构。
股份公司“四万十ＤＲＡMＡ”是四万十町内另一个具有代表性的、扎根于十和地区的经济组织，和超市等合作，对当地农产品进行集中调配，致力于能够有效利用当地农产品的商品开发。“四万十ＤＲＡMＡ”利用当地农产品开发出来的瓶装茶、利用报纸等制作的礼盒等特色产品在日本全国都小有名气。“四万十ＤＲＡMＡ”一边开展能有效利用当地资源的商品开发活动，一边注重保全地区环境，是典型的资源保全型经济。
“女老板市场”和“四万十ＤＲＡMＡ”实践的交流型产业、6次产业化型经济、环境保全型经济等体现了日本政府及四万十町解决过疏化问题、推进产业振兴的新理念，有利于促进地区资源和利益的有效循环，极大促进了四万十町经济的发展，为地区振兴带来了新契机。而且随着事业规模的不断扩大，两个组织还吸引到很多地区外的年轻人来到四万十町工作，有的还定居地区，增加了地区的交流和定居人口，阻止了过疏化的发展。
四、日本治理过疏化问题的经验及对中国的启示
当前我国农村由于青壮年农民大量外流，向城市地区及非农部门转移，农村人口以老人、妇女和儿童为主，农村出现衰败迹象，农村发展和治理缺少资源、缺乏活力，城乡发展差距不断扩大。很多地区已经开始出现过疏化村落，这些地区既有经济发展水平较高的东南沿海地区，也有经济发展水平较为落后的西部地区，分布范围较广。尽管我国农村地区的过疏化问题还不像日本那样严峻，但是正如有的学者指出的那样，我们不能像日本一样，等到过疏化问题已经很严重了，才开始治理，这样治理的效果很有限，而是应该提前采取各种预防措施，防止过疏化的出现和恶化。（12）
尽管日本政府的各项举措并没有能够从根本上阻止农村地区的过疏化，但是本文研究发现，通过持续性地制定新的过疏政策，完善农村地区的交通、福祉机构、社区组织等硬件、软件条件，不断探索适合过疏化地区发展的、具有特色的新型经济社会发展模式及治理机制等，在很大程度上推动了过疏化地区的可持续发展。因此，笔者认为，日本治理乡村过疏化问题的经验对我国的农村发展尤其是当前的乡村振兴具有重要启示，需要在政策和实践层面引起关注。
其一，制定综合配套的相关法律法规，确保过疏政策的顺利实施。前文分析表明，日本在各个发展阶段都制定了针对过疏化地区的特定法律，而且不断对其完善、修改，明确中央、府县、各地区的责任和任务，确保过疏政策的实施。除了过疏相关法律，过疏化地区也适用日本制定的其他相关法律，比如《国土综合开发法》《新农业基本法》等，但这些法律在很多方面存在不一致的地方，影响了过疏政策的效果。因此，我国制定相关法律法规时，要确保各项法律法规在目标、内容、体制机制、方式方法等方面互相配套、互相补充，达到相乘效果，推进过疏政策的有效实施。
其二，不断探索新的经济发展形态、创新地区组织等，推进能够发挥地区居民主体性、有效利用地区资源、具有地区特色的振兴事业。从日本治理过疏化地区的政策变化可以看出，日本从重视公共投资、行政主导、引进外部资本等外发型治理模式逐渐向重视发展地区基础产业、有效利用地区特色资源、发挥当地居民主体性的内发型治理模式转变。依靠外来资本的发展模式非但没有达到振兴地区经济的目的，还严重破坏了农地、影响了地区生态环境。这种转变为过疏化地区带来了新的发展活力，不仅产业振兴方面，六次产业型经济、环境保全型经济、城乡交流型经济等有利于过疏化地区基础产业发展的新型经济不断涌现，而且地区组织方面，根据个人参加等新的组织原理建立起来的能够发挥包括老人、女性等所有地区居民力量的地区振兴协议会等不断成立，有利于调动地区居民的积极性，扩大建设主体。我国也应该发展六次产业经济、城乡交流经济等新型经济形态，充分利用地区的特色资源，不断创新基层治理体系，推动地区发展。
其三，推进经济、文化、社区组织等多层次的制度创新，开展综合性、创新性的事业活动。日本治理过疏化地区之初，最为重视交通、通信体系等基础设施的完善以及产业振兴。但事实证明，交通·通信体系的完善虽然缩小了城乡之间的距离及差距，但交通便利并没有阻止过疏化的继续，甚至加速了过疏化的发展。过疏问题的产生有其深刻的社会背景，是多种因素综合引起的，因而必须从多方面着手，思考其解决的方法。不仅要发展经济、改善交通等，还应关注过疏化地区层出不穷的、多样的生活·文化问题等，努力创造居民易于居住、容易居住、愿意居住的环境。近年，日本极大放宽了过疏债、补助金等的适用范围，鼓励地区开展多方位、具有灵活性的建设活动。
其四，创新治理体制机制，吸引更多的外来人才支援过疏化地区的发展。随着过疏化地区人口的不断减少，近年日本治理过疏化地区的一个重要特点就是重视过疏化地区对外来人才的吸引，从中央到地方，各级政府都积极创设吸引外来人才的制度，比如中央政府制定的乡村振兴协力队、村落支援员等多个制度。很多过疏化地区的地方政府不仅积极利用中央政府的制度，自身还创设了相应的制度。现在几乎所有的过疏化地区都有乡村振兴协力队员工作，这些外来人才利用自己的能力、知识、技术等为过疏化地区的振兴献计献策，极大促进了城乡一体化发展。很多人最后还留在过疏化地区，增加了过疏化地区的人口。我国乡村的过疏化程度虽然还没有发展到日本的程度，但是我国城乡发展二元化问题依然十分严重，实现城乡一体化发展仍然是亟待解决的重大课题。吸引外来人才不仅可以为过疏化地区增加发展的力量，还有利于我国不断推进城乡一体化的发展。
参考文献：
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[2]焦必方.伴生于经济高速增长的日本过疏化地区现状及特点分析[J].中国农村经济，2004（8）.
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[5]田毅鹏.乡村“过疏化”背景下城乡一体化的两难[J].浙江学刊，2011（5）.
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[8]赵芳.日本振兴过疏地区对策浅析[J].日本研究，1995（2）.
[9]小田切德美.农山村再生「限界集落」问题を超えて岩波ブックレッNo.768[M].东京：岩波书店，2009.
[10]小田切德美.农山村は消灭しない[M].东京：岩波书店，2014.
[11]日本.务省过疏对策の现癋http：//www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c-gyousei/2001/kaso/kasomain8.htm
[12]日本.务省『平成27年度地域おこし协力队の定住状癋等に係る调查结果』http：//www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c-gyousei/02gyosei08_03000066.html
[13]高知,四万十町过疏地域自立促进计画（平成28年度—平成32年度）http：//www.town.shimanto.lg.jp/download/？t=LD&id=2923&fid=22228
[14]高知,わがまち·わがむら（四万十町）统计デ画タhttp：//www.pref.kochi.lg.jp/soshiki/111901/waga-shimantochou.html
[15]高知,四万十町四万十町の财政状癋（决算）http：//www.town.shimanto.lg.jp/life/detail.php？hdnKey=3463&hdnSKBN=A
[16]全国过疏地域自立促进连盟http：//www.kaso-net.or.jp/kaso-about.htm
注释：
（1）“财政力指数”是日本用于表示都道府县、市町村等地方公共团体财政能力的指标。财政力指数=基准财政收入额÷基准财政需要额。通常这一指数采用的是过去3年的平均值。
（2）“限界村落”是1991年由日本学者大野晃提出的概念，指由于过疏化等因素，人口的50%以上都是65岁以上的老年人，村落的自治、生活道路的管理、红白喜事等共同体功能急速衰退，社会共同体生活面临困难的村落。
（3）过疏化地区较多的府县具体指秋田县、山形县、山梨县、和歌山县、岛根县、高知县、熊本县、大分县、宫崎县以及鹿儿岛县。
（4）“无医地区”是指没有医疗机构，以该地区的中心地为起点，约半径4公里以内的区域内居住着50人以上的地区。
（5）《新全国综合开发计划》是日本政府制订的第二次《全国综合开发计划》，主要目标是通过实施大规模开发项目战略，创造丰富的国土环境。大规模开发项目具体是指，完善高速公路、高速铁路、通信网等全国网络体系以及开发大规模工业基地等产业开发项目。《全国综合开发计划》是日本政府基于《国土综合开发法》，制定的关于日本国土的开发、利用及保全的综合性基本计划，对完善住宅、城市、道路及交通基础设施等社会资本的长期发展方向进行规划。
（6）保母武彦：『日本の农山村をどう再生するか』，岩波书店，2013年，第98—99页；霜田博史：「高知,における过疏对策の现状と课题」，『高知论丛』第97号，2010年，第124—125页。
（7）“村落支援员”（集落支援员）会协助地区组织，对村落的人口户数、医院购物共同作业状况、农地森林状况、地域资源交流等方面进行定期调查，并与地区居民及地方公共团体共同商议村落的现状、课题、发展方向及对策等，致力于维持村落发展、促使村落活性化等事业活动。村落支援员一般是由有行政经验的退休人员、农业委员、普及指导员、NPO关系者等对地区状况比较了解的人担任。
（8）“地域振兴协力队”（地域おこし协力队）派遣制度是日本总务省为了鼓励农村地区积极吸收外来人才，于2009年制定的。根据此制度，人口减少及老龄化加剧的农村地区可以吸引外来人才，让他们协助本地区开展各种事业活动，并尽量让他们定居或长住地区，维持和强化地区发展能力。地域振兴协力队员主要开展本地特产品的开发销售。
（9）胡霞：《日本过疏地区开发方式及政策的演变》，《日本学刊》2007年第5期，第90页。
（10）根据2015年日本总务省的统计调查，65岁以上的老龄人口所占人口的比例为26.7%。http：//www.stat.go.jp/data/topics/topi971.htm
（11）“村落活动中心”（集落活动センタ一）是指以全体地区居民为活动主体，同时接受本地以外的人才，以旧小学校址及集会所等为据点，针对地区存在的各个课题，开展产业、生活、福祉、防灾等综合性事业活动的体制。“村落活动中心”是高知县开展的具有特色的过疏化对策之一。
（12）饶传坤：《日本农村过疏化的动力机制、政策措施及其对我国农村建设的启示》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2007年第6期，第155页。
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