宋代二府三司制

       《千里江山图》北宋王希孟

    建隆元年（公元960年），掌握后周禁军兵权的赵匡胤“自编自导自演”了陈桥事变，年仅7岁的后周恭帝柴宗训禅位，赵匡胤登基，改元建隆，国号“宋”。这是宋朝历史的起点。

    此时距离公元907年，大唐王朝灭亡，已经过了53年。唐宋之间已经隔了5个短命王朝：后梁、后唐、后晋、后汉、后周。

     9年前，赵匡胤作为后周太祖郭威军中的领导干部亲身参与了郭威篡位，颠覆后汉，建立后周的过程。此刻，赵匡胤“翻拍”了这个“剧本”，用同样的方法，灭后周，建立北宋。

    成功走上皇帝神坛的赵匡胤急需思考一个问题：如何不让宋成为五代后的第六个短命王朝？赵匡胤首先制定了“先南后北”的统一战略，消灭割据政权。

                        赵匡胤

同时，老赵开始在历代制度演变的基础上，建立一套全新的制度体系，他希望的是依靠制度体系，保持国家稳定，赵宋政权长久。建宋后的一系列制度改革，影响深远。至今，亦是历史研究的重点之一，很多学者对这套制度体系持否定态度。

本文主要论述以二府三司制为核心的宋代中央行政体系。

赵光胤充分吸取了历史经验：从公元755年安史之乱后的，唐中后期的藩镇割据到五代的不断更迭，中国动乱的根本原因是权力的分散。所以他的改革，重点围绕两个字——集权。其中二府三司制目的是削弱相权，从而进一步提高皇权，把权力向皇帝集中。

     皇权与相权的矛盾由来已久。从秦始皇开创大一统帝国模式后，中央集权逐渐形成。权力向中央集中后，如何在中央内部分配，归皇帝还是归臣子？这便是皇权与相权矛盾的本质。这是随着大一统帝国形成，必然出现的矛盾。

 大一统帝国制度的初期，秦汉实行三公九卿制，皇帝与丞相各有分工：皇帝是国家元首，丞相是政府首脑，负责实际管理国家。此时，丞相的合法权利很大。

但是中国大一统帝国模式，重要特点之一是皇权至高无上。而相权过大，与“皇权至高无上”相互冲突。这种权力分配自然无法让帝王们满意，尤其是那些渴望有所为的皇帝。故随着汉武帝时期，大一统帝国的最终成型，皇权便开始打压相权。随着中国历史的发展，相权不断被削弱，皇权不断被加强，走向独裁专治。

在历代中国政治制度演变的基础上，宋形成二府三司制，相权进一步削弱。故此制出现，可被视为是中国历史发展大趋势下的必然结果。

二府三司制，首先设立“中书门下”作为宰相办公机构，亦称政事堂。中书门下的长官，行使丞相的权力。但是老赵把丞相变成两个，一正一副，正的叫同中书门下平章事，副的叫参知政事。二人可以互相制衡。

      宋初的改革并没有只停留在一人活儿俩人干，因为赵匡胤又将相权一分为三，行政权归政事堂（也叫政府，东府），军权归枢密院，财权归三司。枢密院也叫枢府、西府，枢密院长官为枢密使，正二品，和“副丞相”参知政事一个级别，也叫枢相。三司即盐铁司，度支司，户部司，三司也叫计省，其长官为三司使，号称计相。副长官为三司副使。

这便是北宋初期建立的二府三司制。如此丞相不仅变成了俩，权力也仅剩下行政权，而财权，军权全部被剥夺，相权对于皇帝便没了威胁。

落一叶而知秋：古所谓“三公坐而论道”，唐代群臣朝见，丞相也得赐座赐茶，宋代丞相所有的特殊待遇都没有了，和所有人一样，都站在和皇上开会。可见，二府三司制下，相权被进一步削弱，皇权进一步提高。

但是老赵仍不放心，配合二府三司制，又设置了台官和垣官。监察机关叫御史台，也叫宪台，所以御史叫台官。言谏机关叫谏垣，故言谏官员叫垣官。二者合称台垣。在唐代台官监察官员，垣官劝谏皇帝，但是在宋代统统用来对付官员。台垣官员如果上任百日内无所弹劾便要撤职、罚款。

以上是北宋初期以二府三司制为核心的中央制度体系。

这套体系大力集权，符合了历史的发展需要，为大动乱后中国的稳定与发展奠定了基础。但是这套制度体系显然矫枉过正。为了提高皇帝的权力，过于强调下面权力的相互制衡，造成了许多恶果。

首先，造成政出多门，程序繁琐，行政效率低下。如宋太祖自己想要一个薰笼，因为走程序，好几天未到，可是他除了生气，也没有别的办法。同样，在景德四年（公元1007年），一位叫杨士元的官员竟然同时接到政事堂，枢密院的两份任命。

           王安石

其次，造成机构臃肿，增加了财政负担，成为整个宋王朝巨大的包袱。公元1070年，王安石拜相，掀起赫赫有名的“王安石”。自古变革，无不是面临危机，不得不变。北宋为何繁荣盛世变法？其中重要原因之一，北宋经济繁荣发展，政府财政亏却越来越厉害，接近入不敷出。北宋财政的重要负担之一便是政治制度带来的冗员冗费：干活的人比需要的人多，不干活儿的人也挺多。这些人国家都要发工资，自然财政压力大。

 再者，过于强调台垣官员的监督，助长了臣子之间的诬告，党争，想干事的人本来就是受制约的权力，再加上这种“没事找事”式的监督，更是被捆住了手脚。