2012年4月，无锡检验检疫局检查人员在对辖区内某电子企业（以下简称S公司）认证行政执法时发现，广州某认证机构（以下简称C机构）在2011年11月对S公司“液晶显示模块及零部件的设计和制造”进行了扩大审核。在审核发生时，该项目并未进行环境影响评价，也未取得环保部门同意建设的批复和试生产（运行）的环保核准通知。但是C机构仍然通过了审核，并发放了相应的证书。检查人员对此案进行了仔细的调查分析，最终对C机构在审核中的违法违规行为进行了行政处罚。
在此案的调查处理过程中，笔者发现目前环境管理体系审核中可能存在的一些普遍性问题，也与本案中的认证机构就相应问题进行了一些技术层面的探讨，在此抛砖引玉，供广大认证行政执法人员在处理类似案件时参考。
在本案的认证行政执法检查过程中，检查人员在受审核公司提供的资料中发现了两个疑点：一是C机构审核报告中发现了环评的问题，也提出了S公司应申请环评的建议，但是仍作出了“同意推荐认证注册”的审核结论；二是该扩大项目的《江苏省建设项目环境影响申报（登记）表》的建设单位、《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》的对象均不是S公司，而是另一家电子仪表公司（以下简称D公司）。
C机构于2011年11月对S公司进行了ISO14001:2004环境管理体系扩大审核，在审核中发现该扩大项目并未进行环境影响评价，C机构向S公司提出就该项目申请环评的建议后，于2011年11月4日作出“受审核方提供的证据表明其环境全行为符合有关法律法规和其他要求”、“组织环境管理体系运行基本符合法律法规要求”的审核报告，并于2011年12月16日向S公司颁发了环境管理体系认证证书。
检查人员就上述问题向C机构提出质疑，C机构负责人答复为：被认证企业已经向环保部门申报了环评，能不能通过验收并不是由企业决定；C机构的技术委员会在审核了年产液晶显示模块前后道800万片项目环境影响申报表后认为污染防治措施已经得到实施，因此虽然此项目未完成环评批复验收，但从技术方面是否符合法规或落实了环评提出的污染防治措施实际上已经落实，基于这些环保实际效果，C机构技术委员会作出的批准“扩大范围注册”的决定是合理的。
笔者认为，C机构的上述做法和解释至少存在两个可能违反相关法律法规的问题：
第一，《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定了建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。认证机构并不是认定建设项目是否符合环评要求的法定部门，在环保部门作出批复前该项目是否符合环评要求仍处于不确定状态，如果仅从技术上就认定该项目符合环评要求的做法无法律依据。
第二，2011年11月29日向属地环保部门提交《建设项目环境影响申报（登记）表》的为D公司而并非被审核方S公司，而环保部门签发的《建设项目试生产（运行）环境保护核准通知》上建设单位也只有D公司一家。
笔者查阅了C机构制定并对外公示的《XX认证中心管理体系认证程序规则》中明确定义：组织质量/环境/智业健康安全/信息安全/IT服务行为严重违反法律法规或其他要求的，属于严重不符合。此外，还规定了对存在严重不符合项的情况，将导致受审核方的管理体系不能给予注册或推迟给予注册。
事实上，S公司在审核时尚未对扩大项目建设申请环评，审核组在现场审核时也发现了这个问题，应属于上述规则中的严重不符合项，理应不能通过审核。但是，审核组仅仅是提醒了被审核方去申请环评，仍然为其出具了“受审核方提供的证据表明其环境全行为符合有关法律法规和其他要求”、“组织环境管理体系运行基本符合法律法规要求”的审核报告。此行为违反了该机构自己制定的《认证程序规则》。
2011年11月29日，D公司向无锡新区规划建设环保局提交了《建设项目环境影响申报（登记）表》。2011年12月16日，C机构向无锡夏普电子元件有限公司颁发了环境管理体系认证证书。由于D公司与S公司是两家完全不同的主体，彼此之间并没有直接关系。换言之，至发证之日，S公司仍未对未申请环评一事作出有效整改，而C机构仍然向其颁发了证书，此行为违反了《认证机构管理办法》第五十五条第一款第二项的相关规定，即“认证人员未到审核现场或者未对认证委托人的纠正措施进行有效验证即出具认证证书的。”
这个案例在处理时，认证执法检查人员和C机构有关人员曾就本案中的一些技术问题进行了探讨，笔者认为本案的处理对于执法机构和认证机构都有着比较典型的参考价值。
首先，对于认证执法部门来讲，主要涉及到对法律法规条款的理解。本案处理过程中，C机构曾对执法部门下达的《处罚通知书》中的处罚依据，即《认证机构管理办法》中第五十五条第一款第二项提出过疑议，C机构认为不能以该机构自己制定的《认证程序规则》作为行政处罚依据。事实上，国家认监委认可监管部编写的《〈认证机构管理办法〉理解与实施》一书中，对上面提到的“认证基本规范”和“认证规则”的定义为：认证基本规范是以认监委名义发布实施的各类管理办法；认证规则是以认监委名义发布实施的各类规则。但是，截至目前，与《认证机构管理办法》配套的质量管理体系、环境管理体系、职业健康安全管理体系认证的实施规则尚未发布。因此，虽然C机构的审核行为有违反认证基本规范和认证规则的嫌疑，但是尚不能以该机构自己制定的《认证程序规则》作为行政处罚依据。本案中，认证执法部门最终只能以该机构违反了《认证机构管理办法》第五十五条第一款第二项的相关规定，即“认证人员未到审核现场或者未对认证委托人的纠正措施进行有效验证即出具认证证书的”条款对C机构进行了相应的行政处罚。
其次，对于认证机构，本案例也有比较重要的参考价值。本案的核心是认证机构在实施认证行为时对受审核方的法律法规遵守情况的认定问题。具体讲，一是环境管理体系审核是否要确定受审核方符合规定的问题，这一点其实在《认证机构管理办法》第二十四条中有明确要求，即“认证机构应对认证委托人委托认证的领域、产品和内容是否符合相关法律法规以及其法人资格等资质情况进行核实”，所以认证机构以企业生产的产品污染较轻或仅是生产线的转移等方面规避法规要求是不可行的。二是受审核方守法的认定问题，对一个企业新、改、扩项目是否符合相关法律法规要求的认定，我国《环境影响评价法》有明确规定，即“环境保护行政主管部门审批”，认证机构不具备相关的法律权限，本案例中C机构以所谓的技术委员会认定便认为企业符合规定，明显不具备相关法律效应。
因此，笔者希望国家认监委能够尽快出台相应的实施规则，为认证行政执法的依据进一步明确，从而促使我国的自愿性认证市场进一步走上规范化、法制化的轨道。同时，认证机构在实施环境管理体系审核过程中应牢牢把握法律法规要求这一红线，避免因打所谓的“擦边球”，引起不必要的麻烦。
《中国检验检疫》2012年12月刊
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