(二)宰执制度
宰执,是皇帝的辅弼,又是皇帝的制衡器。在宋代行政管理体系中,宰执制度居于举足轻重的地位。
宋代宰执,为宰相与执政总名。
宰相,系职官总名,非正式官名之单称。在两宋,宰相经历了六次变化:①在宋初,自六部侍郎、尚书以上至三省长官带“同中书门下平章事”者,为宰相①。首相带“昭文馆大学士”,简称昭文相;亚相带“监修国史”,简称史馆相;末相带“集贤殿学士”,简称集贤相②。 ②神宗元丰五年(1082)行新官制,以尚书左仆射、门下侍郎为左相,尚书右仆射、中书侍郎为右相③。③徽宗政和二年(1112),改尚书左仆射为太宰,尚书右仆射为少宰,以太宰、门下侍郎为左相,少宰、中书侍郎为右相,三公领三省事为公相④。④钦宗靖康元年(1126)十一月,废太宰、少宰之名,仍复元丰官制,即以尚书左、右仆射兼门下、中书侍郎为宰相之职事⑤。⑤南宋高宗建炎三年(1129)四月,以尚书左仆射、同中书门下平章事为左相,尚书右仆射、同中书门下平章事为右相⑥。 ⑥孝宗乾道八年(1172)二月,改左、右仆射、同中书门下平章事为左、右丞相;三月,罢三省长官名⑦。
执政官,为副宰相与枢密院长贰官总称。副宰相与枢密院长贰官的名称,也屡经变动。副宰相有参知政事,尚书左、右丞,门下侍郎、中书侍郎等不同称谓。枢密院长贰官,有枢密使、副使、知枢密院事、同知枢密院事、签书枢密院事⑧。
宰执官之外,又有平章军国事、平章军国重事之名目,非常制。哲宗元祐间始设“平章军国重事”、“同平章军国事”⑨,以处元老重臣,其位虽在宰相之上,但所参预的政事却有限制。南宋时,权臣用事或带“平章军国事”、“平章军国重事”,侵夺丞相之权,如宁宗朝之韩侂胄,理宗朝之贾似道⑩。
使相,非真宰相。系高级阶衔。凡节度使、枢密使、亲王、留守、检校官兼三省长官(侍中、中书令、尚书令)或同中书门下平章事者,为使相。元丰改制,易开府仪同三司为使相,作为文臣寄禄官最高阶。使相不参预政事,但许在除拜将、相等制敕之敕尾,署“使”字,享有俸禄(11)。
5.两宋宰相、副相名称沿革表
(三)中央行政管理机构
宋代官制,已如前述,呈现出明显的阶段性变革。中央行政管理机构,以元丰改官制为分界线,可分(1)、北宋前期中央机构;(2)、元丰改制以后中央机构。兹分述如下:
(1) 北宋前期中央机构
两府、三司制的建立 北宋前期,国家最高的政务机构为中书门下,其治事之所称政事堂,即宰相办公处①。中书门下省称“中书”,与枢密院对掌行政、军事大政,号称“二府”②。又有三司,掌国家财政。“二府”与“三司”构成了北宋前期中央最高的管理机构。中书门下别名政府、东府,其长官为同中书门下平章事(宰相),副长官为参知政事(副相)。枢密院别名右府、西府,其长官为枢密使或知枢密院事,副长官为枢密副使或同知枢密院事。三司别名计府、省司,其长官为三司使,目为计相。其下分盐铁、度支、户部,各置使③。
中书门下于元丰五年罢。
中书门下附属机构北宋前期,三省六部二十四司、九寺、五监的职事,“十无二三”。其职事为中书门下、三司、密院所侵之外,并分归中书门下所属新设机构履行。
(1) 制敕院 中书门下吏人廨舍,掌行遣中书门下文书④。
(2) 舍人院 掌外制,任事者称知制诰、直舍人院,取代中书舍人之职。 元丰新官制,废舍人院⑤。
(3) 铨曹四选 唐代由吏部、兵部所掌铨选除授文、武官职事,入宋,归铨曹四选:审官东院⑥,掌除授六品以下文官;审官西院,熙宁三年五月始置,掌除授升朝官以上武选官;吏部流内铨,掌文臣幕职州县官(选人)除授;三班院,掌差除武臣、小使臣。元丰改官制,铨曹四选分别改为吏部尚书左选、吏部尚书右选,吏部侍郎左选、吏部侍郎右选⑦。
(4) 起居院掌撰修起居注——皇帝主持朝会的日常活动,言论记录。任事者,称同修起居注,为差遣,行门下省起居郎、中书省起居舍人之职事。古之左、右史之职⑧。
(5) 礼仪院、太常礼院 掌礼仪事,行礼部、太常寺礼仪之职事⑨。
宣徽院北宋前期中央机构之一,为总领供奉官之司,长官为宣徽南院使、北院使,阙则枢密副使兼。凡内诸司及三班院、内侍二省之名籍,郊祀、朝会、宴飨供帐之仪,检视内外进奉之名物,统掌之⑩。康有为将宋代供奉职事归总于宣徽院一事,列为宋代官制“五善”之一,“以一司尽统诸司供奉者,既简、既肃而又不与国政、民政之官相杂乱,岂不清切乎?故制最精妥矣!”(11)
群牧司 掌内外厩牧之政,行太仆寺之职事,长官为群牧制置使、副使(12)。
崇文院即三馆秘阁(昭文馆、史馆、集贤院、秘阁),掌藏图书秘籍及缮写校刊所藏,侵秘书省之职,其馆阁官为储才之地。元丰五年罢归秘书省(13)。
〔附〕 馆阁与殿阁
宋代于官、差遣之外,又有“职”之名目。“职”为“职名”省称。三馆秘阁官,诸殿大学士、学士,枢密直学士(述古殿学士)、诸阁学士、直学士、待制、直阁等,统可称“职”。除宋初三馆秘阁官或有实事外,“职名”皆无职事,为内外差遣所带衔,标志文学高选。差遣所带职名,又称贴职(或帖职)。元丰新制,罢三馆秘阁,并罢职事官带职。哲宗元祐以后,渐复贴职之制;政和间,立定庶官贴职自直秘阁至集英殿修撰为九等①。南宋时,职事官带职十分普遍,早已突破九等之制。侍从官带诸阁待制以上至殿学士、大学士者,泛称贴职。如王纶以资政殿学士、知福州②,汤思退以端明殿学士、签书枢密院事③,梁汝嘉以直龙图阁、知临安府④,直秘阁范寅知岳州、显谟阁直学士王似知兴元府⑤,等等。
三馆秘阁北宋前期,昭文馆、史馆、集贤院、秘阁合称三馆秘阁,总名“崇文院”。三馆秘阁官有:昭文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士(以上为宰相所带职名),集贤院学士、直学士、史馆修撰、集贤殿修撰、判馆、判阁、直馆、直阁、集贤校理、秘阁校理,史馆编修、史馆检讨、崇文院检讨、秘阁校勘等。馆职官通常须召试而后除,属文学高选。元丰五年改制,罢三馆秘阁归秘书省。然南宋时,视秘书省官为“馆阁官”⑥。
6.北宋前期馆职表
注:此表据《容斋随笔》卷16《馆职名存》,《容斋四笔》卷1《三馆秘阁》,《石林燕语》卷2.《职官分纪》卷15《崇文院》,《麟台故事》卷3、4,《玉海》卷165《四馆》,《宋会要辑稿·职官》18之47至52制成。
阁学士等诸阁,包括龙图阁、天章阁、宝文阁、显谟阁、徽猷阁、敷文阁、焕章阁,华文阁、宝谟阁、宝章阁、显文阁,皆置学士、直学士待制、直阁职名。凡带学士、直学士、待制职名者,为侍从官;自直龙图阁至直显文阁、直秘阁,为庶官所带职名,即贴职①。
殿学士包括观文殿大学士、学士,资政殿大学士、学士,端明殿学士,保和殿大学士、学士,以及曾置而旋罢的文明殿学士、大学士,紫宸殿学士,延康殿学士,宣和殿大学士、学士。殿学士,无职事,资望极峻,有出入侍从、备顾问之名义,实为宰执官离任或外任所带职名②。
7.两宋诸阁职名表
注:此表据《宋史·职官志》2、龚延明《宋史职官表补正》卷2制作。
(2) 元丰正名以后中央机构
宋神宗赵顼,鉴于宋初以来官制名不符实的不便与舆论压力,在熙丰变法运动中,设立详定官制所,令按《唐六典》正名。元丰五年五月一日,新订的《元丰官制格目》颁行。凡省、台、寺、监官之领空名者一律罢去,复三省、六部二十四司及诸寺监之制。中书门下一分为三省。徽宗朝复殿中省。从总体上说,元丰正名以后,迄南宋亡,其官制格局未变。
三省元丰正名,罢中书门下,其权归三省(中书省、门下省、尚书省)。三省成为中央最高政务机构。中书省承旨造令,门下省审议覆奏,尚书省施行制命。南宋建炎三年四月,中书、门下二省合并为中书、门下省。三省号称政府,议事之所称都堂,与枢密院对掌文武大权③。三省长官侍中,中书令、侍中,名义上为宰相,实不除人,而以尚书左仆射、门下侍郎行侍中之职,尚书右仆射、中书侍郎行中书令之职。门下、中书侍郎及尚书左、右丞代参知政事为副相之职。
门下省别称左省,中书省别称右省。两省属官有左、右散骑常侍,左、右谏议大夫,左、右司谏,左、右正言,通称“两省官”④,掌原谏院所掌谏诤职务。门下省起居郎、中书省起居舍人,别称左、右史,掌起居院所领修起居注职事,通称“小两省官”。又设门下后省、中书后省,分别由给事中、中书舍人主判。给事中兼掌审读、封驳中书省诏令,中书舍人兼掌原舍人院知制诰草拟命令职事。称“外制”①。
尚书省又称都省、会府、南省。元丰改制后,复尚书省官额,但尚书令不除人,以尚书左、右仆射,尚书左、右丞为宰执官。尚书令厅——都堂,为三省议事之所,代替北宋前期政事堂职能②。其下有尚书左、右司,号称“都司”,置左、右司郎中、员外郎,掌受付六部之事及纠察六部文书之违失。左司分领吏、户、礼三部诸房,右司分领兵、刑、工三部诸房③。
枢密院元丰改官制时,臣僚曾建议罢枢密院归兵部。神宗不听,称“祖宗不以兵柄归有司,故专命官统之。”枢密院于元丰官制中仍保存不变,但罢枢密使、枢密副使,止以知枢密院事、同知枢密院事为长贰官。至南宋绍兴七年又复置枢密使、副使,其后,宰相多兼枢密使。按元丰新制,凡军国大事,三省与枢密院同议进呈,凡得旨称“三省枢密院同奉圣旨”④。
六部元丰新制,尚书省吏、户、礼、兵、刑、工六部正名,罢他官判各部事与所属二十四司,而由各部尚书、侍郎主管部事,诸司郎中、员外郎主管司事。又,吏部四司增为七司,户部四司增为五司,尚书省共有二十七司。
吏部七司北宋前期铨曹四选并归吏部为四司,即审官东院改为吏部尚书左选、审官西院改为吏部尚书右选、吏部流内铨改为吏部侍郎左选、三班院改为吏部侍郎右选,又有司封司、司勋司、考功司,总为七司,分掌除堂除外之文武官吏铨选、叙迁、荫补、考课、封爵、策勋等事⑤。
户部五司北宋前期,三司总管全国财政。元丰正名,以原三司及王安石变法时司农寺新增事权归户部左、右曹,并振举度支、金部、仓部三司职事,共为五司,总掌全国户口,土地、钱谷、赋役之政令⑥。
礼部四司元丰官制行,罢礼仪院事归礼部。本部掌礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、贡举、道释等政令。下设礼部、祠部、主客、膳部四司⑦。
兵部四司元丰正名后,兵部职权略增而已。兵政仍总归枢密院,武官除授铨选归吏部尚书右选、侍郎右选。本部仅掌民兵、厢军名籍,及蕃官加恩,所属四司为兵部、职方、驾部、库部⑧。
刑部四司 北宋前期,刑部以他官判部事,掌审覆天下大辟案。元丰正名,罢审刑院归刑部,本部掌律法、狱讼、奏谳、赦宥、叙复等事。其下分刑部、都官、比部、司门四司⑨。
工部四司 元丰正名,罢三司,其修造、坑冶等职事悉归工部。本部总掌城池、宫室、舟车、器械、符印、钱币、山泽、苑囿、河渠之政令。下分工部、屯田、虞部、水部四司⑩。
秘书省元丰改制,崇文院(三馆秘阁)职事归秘书省,省职振举,统掌图籍、国史、天文历数、祭祀祝辞。长贰为秘书省监、少监各一人,属官有秘书省丞一人,秘书省著作郎一人,秘书郎、著作佐郎各二人,校书郎四人,正字二人。别称“馆阁官”。分案四:国史、太史、经籍、知杂案。 政和六年增置道教案(11)。
殿中省北宋前期,殿中省六尚局职事由它司分领。如尚食局归御厨、尚药局归医官院、尚衣局归尚衣库、尚舍局归仪鸾司、尚乘局归左、右骐骥院,本省但设判省事一人,所掌仅元旦、冬至皇帝御殿,郊祀、褅袷、后庙神主赴太庙,供具伞、扇等。元丰正名,但未及建省,徽宗崇宁二年二月复建殿中省六尚局,设殿中省监、少监、丞各一人,掌供奉天子玉食、医药、服御、幄帟、舆、舍次之政令(12)。
九寺五监北宋前期,“九寺五监尤为空官”,多以他官判寺事,仅大理寺有职事。熙宁变法,司农寺成为推行新法的机构。元丰正名,九寺五监各司其职。九寺是:太常、宗正、大理、鸿胪、光禄、卫尉、司农、太仆、太府寺。诸寺长贰为卿、少卿,下设丞、主簿。此外,尚有大宗正司,长官为判大宗正司或知大宗正司事。五监是:国子监、少府监、将作监、军器监、都水监。国子监长官为祭酒、司业,都水监长官称都水使者;其余诸监长贰概称监、少监,下设丞、主簿。北宋前期之司天监,正名时易为太史局归隶秘书省。
九寺五监职能与六部二十七司多有重复处,实际上已远不如秦汉时九卿,已降为具体办事机构,或为闲司,用作“养才之地”①。南宋建炎三年四月,寺监省并。宗正寺归太常寺,太府、司农寺归户部,鸿胪、光禄寺、国子监归礼部,卫尉寺归兵部,太仆寺归驾部,少府、将作、军器监归工部。绍兴初,陆续复置,仅卫尉、太仆二寺与少府监自此罢废②。
附元丰新制六部二十七司组织表。
8.元丰新制尚书省六部二十七司表
注:此表据《元丰官志》制作。
(四)监察机构
御史台监察机构,在中央有御史台和谏院;在地方有路监司(转运司、提刑司、提举常平司等),别称“外台”。御史台是一个十分活跃、地位显赫的机构。御史台与二府分持纪纲,在京百司,自宰相以下,悉隶御史台纠察,号称“霜台”、“宪台”①。宋立国之初,沿唐、五代旧制,御史台存其名,三院御史多出外任。太宗太平兴国三年(978),御史台始正名举职,但不领言事,专掌纠弹。至真宗天禧初,始置言事御史,台、谏合一。台官之权日重②。仁宗又明令宰辅不得荐举御史台官,御史中丞、御史缺员,须由天子亲擢。御史台成为直接对皇帝负责、与二府鼎立的皇帝“耳目之司”,“台谏之权与宰相为抗矣!”③
御史台长官名义上为御史大夫,在宋未除人,实际台长为御史中丞,副贰为侍御史知杂事(元丰正名后为侍御史),其下设三院:台院,设侍御史一员;殿院,设殿中侍御史二员;察院,设监察御史六员,或称“六察”,掌分察六部及百司之事④。北宋前期,以资浅者为殿中侍御史里行、监察御史里行,元丰正名,罢“里行”。本台除掌弹纠百司官吏违纪失律不如法事之外,还掌受登闻检院所上申诉案件及参与决断天下疑狱大案。元丰三年,纠察在京刑狱司职事并归御史台。御史台或被权相(如秦桧)利用作排斥异己之工具。从总体上说,御史台在宋代是维护皇帝专制统治的得力工具,其政治影响甚大,故有“宋之立国,元气在台谏”之说。
谏院北宋太宗朝设谏院。中书、门下二省的谏官左、右司谏与左、右正言,如入谏院供职者,必须别降敕命。谏院为诤谏机构。入院为言官,称“知谏院”,职在拾遗、补阙朝政得失,凡百官自宰相以下任非其人、事有失当,都得谏正。元丰改制,罢谏院,复门下、中书两省左、右谏议大夫、司谏、正言之职事。南宋初,门下、中书后省谏官,仍以谏院为称。建炎三年二月,谏院不隶门下、中书省,独立置局,实际上成了皇帝钳制相权及舆论的工具。其官额:左、右谏议大夫各一人,左、右司谏各一人,左、右正言各一人⑤。
(五)皇宫、京师禁卫与侍奉机构
三衙为宋代禁军统兵机构。禁军,本义为天子禁卫军,即殿前司、侍卫亲军两司所总之禁旅。真宗景德二年(1005),罢去侍卫亲军马步军都虞候一职之后,侍卫亲军司一分为二:侍卫亲军马军司、侍卫亲军步军司。而与殿前司构成三足鼎立的禁军三衙。宋代禁军,源于赵匡胤所统率的后周禁军,惯于征战。因此,不仅担负着保卫天子、保卫京师之职,一有征讨,则遣师出征,或屯戍于外,扩而展之,禁军成了宋代正规军。“所谓禁兵者,皆三司(按:三衙)之卒”⑥。然皇宫卫士,仍系三衙所统,所谓“入则侍卫殿陛,出则扈从乘舆,……掌宿卫之事”⑦。
三衙各有编制,互不统属。殿前司统兵长官为都指挥使、副都指挥使、都虞候。殿前司最高指挥官,原为殿前都点检,因赵匡胤曾任后周殿前都点检而不复置。南宋时,提拔资浅者为“主管殿前司公事”。侍卫亲军马军司与步军司长官类殿前司,设都指挥使、副都指挥使、都虞候,南宋设主管公事。
殿前司所领殿前诸班、御龙诸直,为皇帝近身卫士,直接卫护宫中殿陛⑧。殿前司骑军捧日左、右四厢,殿前司步军天武左、右四厢,侍卫亲军马军司龙卫左、右四厢,侍卫亲军步军司神卫左、右厢,总名“上四军”,为三衙禁军精锐,负责京师及皇宫诸内门之守卫,及备征戍⑨。
三衙为禁军最高统兵指挥机构,其发兵、调兵权则归枢密院。 两者互相牵制。
皇城司为京师皇城的保卫机构,掌宫城诸门管钥、木契,按时启闭;并掌进出宫城门的禁令,后殿引见公事等。所领禁军有亲从官五指挥(近三千人),亲事官三指挥,入内院子(服杂役)五百人。皇城司长官为勾当皇城司公事,初设二员,熙宁时增为七员。南宋时设提举官,提点官二员,干办皇城司公事五员①。
侍奉机构 在禁中侍奉的武职机构,有御前忠佐军头引见司、横行五司等。
御前忠佐军头引见司皇帝御后殿(便殿)有引见公事,与殿前司、皇城司分工祗应。所统禁军有马直、步直各一指挥,御前忠佐散指挥班一,军头司祗候备员1960人②。
四方馆 掌通进文武官所呈庆贺、起居章表等。
引进司 掌收受臣僚、蕃国等进贡物品及礼物。
客省 掌收受帝后诞辰四方进奉香及外国使人往来接伴之礼。
东上閤门司 掌前后殿赞引臣僚朝见、辞谢等仪范。
西上閤门司 掌忌辰慰礼进名、行香、临奠、问疾等有关凶礼事③。
带御器械 为宫中特殊侍卫武职。宋初正称“御带”,身佩弓箭袋、御剑,为皇帝扈从近臣,以防不测④。宋真宗咸平元年(998)四月,改名带御器械,在京师,有宿卫之职责,实为点缀而已⑤。如任差遣带“带御器械”衔,则用以宠其任,所谓“盖假禁近之名,为军旅之重”⑥。
(六)地方行政管理机构
宋代实行路、州府军监、县三级地方行政管理制度。
① 路级行政机构 宋立国之初,承唐之制,以道为单位划分管理区,分天下为十道⑦。乾德三年(965)三月,朝廷遣官立转运使,总一道之财赋,此为道一级之设官⑧。开宝八年(975),始见“道”名改成“路”。路转运司权力扩大,有“鞫讼”之职⑨。太平兴国二年(977),转运使得掌边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉官吏,“于一路之事,无所不总”⑩。至道三年(997)全国分为十五路,以转运司管理辖区的路级体制形成(11)。神宗熙宁七年(1074),增为二十三路。元丰改制不变。徽宗崇宁四年(1105)增京畿路。宣和四年(1122),增燕山府路、云中府路,共二十六路。此为宋全盛的版图路分(12)。
路一级管理区,虽然笼盖部分州、府、军、监的经济管理、刑狱管理与监察管理,但并无统一的行政主管机构,即不像州、府、军、监与县二级,各自均有长吏为中心的权力机构。这种格局的形成,源自宋初强干弱枝政策。宋太祖、太宗,为了削弱藩镇势力、加强中央集权,派遣京朝官直接掌握州、县二级的权力,从而一举打破了节度使、刺史等武臣专制地方的局面。此举有利又有弊。全国二百多个州、府、军、监,无异于二百多条权力渠道通向朝廷。中央实难以直接管理。于是,路之转运司,率先由经度一路财赋进而按部举刺,代朝廷实行对州县官吏的监督。继而皇帝疑惧转运司权力过重,复遣走马承受公事进行讥察。真宗景德四年七月,诸路置提点刑狱公事司,掌一路刑狱诉讼兼察吏治,“实分转运使之权”(13)。为防止地方权力集中于提、转,神宗熙宁二年九月,又授权提举常平公事,掌一路通货有无、平抑物价、坊场、河渡、水利等事关国计民生的大事并兼察吏治。于是,转运司(漕司)、提刑司(宪司)、提举常平司(仓司),构成了并列的路一级管理机构,总名监司。监司,为皇帝“耳目之寄”,“付以一路”,号称“外台”,与“守臣付以一州,令、宰付以一县,皆与天子分土而治。”①
南宋版图缩小,建炎初减为十九路,“每路文臣为安抚使、马步军都总管,总一路兵政,许便宜行事;武臣副之。”②南宋之路,为帅府路,即以路之治所所在州之知州带安抚使总管一路,已与北宋时转运使路不同。安抚使司别称“帅司”,在南宋时成了“监司”之一③。宁宗后,安抚司之兵政归都统制司,一路之民政归隶于转运司、提刑司、提举常平司,成了闲署④。绍兴后,全国分为十六路,嘉定间利州路分东、西二路,共为十七路⑤。
路一级管理机构,除了“监司”之外,尚有“杂监司”,则一些专门的经济、文化管理机构,如提举茶马司、提点坑冶司、提举市舶司、提举学事司等⑥。
州府军监级行政机构 宋代路之下的地方一级行政管理单位为州或府、军、监。
宋代版图全盛时(宣和四年),分26路、254州、30府、55军、4监⑦。隋朝州、郡合一。唐代去“郡”为州,始设府。宋沿置州、府,实为秦汉郡之建置。宋之州、府保留郡名,如河南府、河南郡,齐州、济南郡,淄州、淄州郡等⑧。府、州、军、监可以升降或废罢。
宋州府军监,虽受路监司督察,但其治权直属朝廷。这也是宋初削夺藩镇及其兼领支郡后所采取的措施,旨在加强中央集权⑨。
① 州依户口数分雄、望、紧、上、中、中下、下七等。按格,又有都督州、节度州、观察州、防御州、团练州、军事州(刺史州)之分。州格有升降,如防御州升节度州,或降为团练州。“旧瀛州为防御州,大观二年升为河间府、瀛海军节度。”“恩州,唐贝州、晋永清军节度使,庆历八年改恩州降军事州。”⑩
宋初沿唐制,节度使,观察使、防御使、团练使、刺史等,为实官,赴州任职。太祖、太宗收藩镇之权,代以文臣京朝官知州、府事,节、察、防、团、刺,遂成为武臣遥领不赴任之迁转贵阶,或亲王、宗室所带衔。其所系州名,得与州格相应。即如岳州团练使,岳州之格应为团练州;宜州刺史,宜州应为军事州。而节度使系州名,较特殊,即不用节度州之州名,而挂节度州之军额名。每个节度州,均有军额名(少数无军额名),若节度州苏州,其军额为平江军;节度州润州,其军额为镇江军;节度州鄂州,其军额为武昌军(11),等等。如“清远军节度使、湖北路、荆、襄、潭州制置使岳飞”(12),“清远军”为节度州融州之军额。凡以上挂名州格之诸武官,均不赴州任事,表示一种阶位而已。州之行政长官,为知某州军州事,掌本州军、民之政,省称“知州”;佐贰官为通判某州军州事,省称“通判”。通判有权监督知州。凡本州公事,知州与通判连署(13)。
② 府在地方行政建置上,府与州平级,但在实际地位上,略尊于州。府多由州升。如升杭州为临安府、越州为绍兴府、洪州为隆兴府。京师开封府、临安府别论之外,府分京府、次府、府三等。京府有西京河南府、北京大名府、南京应天府;次府有真定府、京兆府、凤翔府、河中府、江宁府、江陵府、兴元府。京府、次府设府尹、少尹或府牧。其它府之长官,称“知某府军府事”,省称知府,领本府户口、税赋、钱谷、狱讼等事;凡法令条制,一一奉行,兵民之政,统总掌之。佐贰为通判某府军府事,省称通判,与知府同签署本府公事①。
③ 军与州、府平级,而实际地位次于州、府、高于监。地势冲要,户口少而不成州者,则设军。北宋宣和间,全国设55军。军一级长吏称“军使”或“知军”,如云安军使,知光化军事。副贰为通判某军事,小军则不置②。
④ 监与州、府、军平级,而实际地位次于府、州、军。系由理财之区,跻入治民建置单位。如永丰监(铸铜钱)、利丰监(煎盐)、济众监(铸铁钱)等。监之长吏称知监事或监使,掌本监之政令③。
州府军监长吏之下,有僚佐,称幕职、诸曹官。幕职有留守推、判官,节度、观察推、判官,节度掌书记,观察支使,防御、团练、军事判官、推官,军、监判官,皆由选人充;如由京官充判官,则称“签判”。诸僚佐协理郡政、总理诸案文书④。
诸曹官,诸州(军、监)有录事参军、司理参军、司法参军、司户参军,诸府为司录参军、户曹参军、法曹参军、士曹参军、仓曹参军等。分掌户籍、赋税、仓库出纳、议法断刑等事⑤。
幕职官、诸曹官,在徽宗崇宁前,又充选人之阶官。
监当官,州府军监理财的差遣,监临诸场、院、库、务、局等税收、库藏、杂作、专卖等事务。由文臣选人、武臣三班使臣差充,也有京朝官责降充监当官者。这是一支布满全国各地的财、税官队伍⑥。
⑤ 县级行政机构宋代三级地方行政建置之最低一级,位在路、州二级之下。宋版图全盛时,全国有1234县⑦。县分赤、次赤、畿、次畿、望(四千户以上)、紧(三千户以上)、上(二千户以上)、中(千户以上)、下(不满千户)、下下(五百户以下)十等。三年一次升降县等。县长吏有县令,由选人充;京朝官或武臣幕官充者,称知县事。凡一县境内之户口、赋役、钱谷、赈济、给纳、劝课农桑、平决狱讼等,统掌之。如县内有屯驻禁军,知县兼兵马监押(寄禄官宣教郎以下)或兵马都监(通直郎以上),县官尚有县丞(京官充者称知县丞)。为一县之佐贰,佐理县事、督察群吏。县主簿,掌管官物出纳与簿书。县尉掌一县治安,训练弓手等事。以上县官,视县之大小而设,不必备置⑧。
县之下,犹有镇、寨,或城、堡,在居民繁密或地形险要处,设监官管理。
农村县下有乡,乡下有里,里下有编户。乡管里。如咸阳县,分五乡,管五里,河南乡管资川里、奉贤乡管奉城里等。乡设乡长、里设里正⑨。
(七)军事统率机构与地方治安机构
宋代统兵作战机构,北宋与南宋并不相同。北宋前期,有征伐事,临时命将出师,号称行营,统帅或称诸军都部署、副都部署及监军,师还即罢。边防要塞,或置路兵马都部署(英宗朝以后改称路马步军都总管)。徽宗朝,设制置使、宣抚使,作为对辽、西夏作战的统帅。及至南宋初,宋金战争持续十数年之久,军事统率机构名目相应增多,计有大元帅府、御营使司、制置使司、都督诸路军事府、宣抚使司、镇抚使司、招讨使司等等。沿边州郡守臣(要郡知州)并带安抚使、路马步军都总管。而集结重兵、形成战争主力的即为淮东、淮西、湖北、四川四大宣抚司。其统兵长官为宣抚使、宣抚副使、判官,属官有主管机宜文字、主管书写机宜文字,提举一行事务、干办公事等①。
绍兴十一年(1141),宋金第二次和议,江上三宣抚使解职,宣抚司改为某州(或某府)驻扎御前诸军都统制司,后在诸路扩展为十都统制司,长官为都统制,成了南宋实际统兵防守、作战的军事指挥机构②。都统制司之禁军,按军、将、队三级编制,其统兵官分为十等:都统制(主帅)、统制、统领、正将、副将、准备将、部将、队将、押队、拥队③。
南宋后期,宋蒙战争既开,都督府、制置司、都统司成为前线最活跃的统率机构。 四川并复设宣抚司。
与之同时,尚有地方统兵机构,即屯驻禁军指挥、厢军指挥、诸寨土军等。熙宁七年九月,推行将兵法。至哲宗朝,全国置143将。凡将之官署称“将司”,每将设正将、副将,按将、部、队三级编,管辖本路系将禁军,即隶属枢密院之禁军。与此同时,路、州府军监与县三级,相应地设兵马钤辖、都监、监押,多由地方长吏兼领,总管本地不系将之禁军(屯驻、就粮禁军),而与巡检司、巡检之兵,共负维持地方治安之责,此所谓“逐县置尉,捕盗贼,济以巡检使之兵,又不足则资之守臣兼兵马钤辖者。故兵威强盛,鼠偷草窃,寻即除荡”④。实际上,到了南宋,不系将之禁军,已成为“州郡之兵”⑤。其统兵官或用作贵游子弟添差窠阙,仰给衣食而已。史家论宋代兵政之弊,即在于“主兵之员多。朝廷虽知其无用,姑存其名,费国家之财,不可胜计”⑥。
安抚司号称帅司,但为文臣知州兼领安抚使,有管辖一路兵马之名,并无统兵征战之实,即自“别置将官”后,“其逐州总管以下及知州、知县,皆不得关预,而于所部士卒,有不相统摄,殆如路人者”⑦。故安抚使归入“监司”。
