日本六次国土综合开发规划的演变及启示

蔡玉梅　　来源：国土规划

　　日本从1950年颁布《国土综合开发规划法》开始，到1998年完成《第五次全国国土开发规划——21世纪的国土蓝图》，先后完成了５次国土综合开发规划，国土开发建设基本完成。目前，适应国土形势的变化，实施了50多年的《国土综合开发规划法》于2005年修订为《国土形成规划法》并开始新规划的编制工作，2007年完成送交国土审议会的国土形成规划最终报告。日本的国土面积小，所处的社会经济发展阶段和中国不同，但是所实施的行政主导型的经济体制、资源的紧缺方面也与中国相似，在国土综合开发规划方面具有一定的经验。因此，分析日本六次国土综合开发规划的演变历程中，对我国国土规划工作有一定参考价值。

　　1 从国土综合开发到国土形成的国土规划法律

　　以2005年为界，日本的国土综合开发规划法经历了国土开发和国土形成两个阶段。战后初期，针对战灾恢复、治山治水、增产粮食和振兴产业四个国土开发目标，内务省国土局提出《国土规划基本方针》（1945年）并制定相应的《国土复兴计划纲要》（1946年）。为适应纲要的规范化编制和实施的需求，1950年颁布了《国土总综合开发法》，成为第一部关于国土开发的基本法。该法由5章15条构成，目的在于“依据国土的自然条件，从经济、社会、文化等措施的综合观点出发，在综合开发、利用和保全国土并使产业布局合理化的同时，提高社会福利水平。由于“国土综合开发法”的宗旨具有一定的超前意识，因此真正付诸实践的只有以开发为目的的“特别区域综合开发规划”。为使这一开发规划获得国家财政支持的依据，1952年政府对《国土综合开发法》做了第一次修订，主要在财政资金保障、法律调整、国土审议会作用等方面进行了调整。建设省主导的“特别区域综合开发规划”被认为是战后日本国土开发规划的起点。到1962年和1969年，日本政府分别制定了第一个和第二个《全国综合开发规划》，（简称“一全综”和“二全综”）。“二全综”实施期间正值日本经济的高速增长，土地需求不平衡引起的地价暴涨十分严重。1971年，国家有关部门和社会各界开始要求修改“二全综”，同时修改《国土综合开发规划法》。由于政治的原因，1974年修订后的《新国土综合开发法案》中的土地利用部分作为《国土利用规划法》通过，《国土综合开发规划法》的修订案成为废案。因此，1952年修订的《国土综合开发规划法》是第一次到第五次全国国土综合开发规划的依据。

　　到了“五全综”时代，国土开发工作基本完成。2005年，《国土综合开发规划》修订为《国土形成规划法》。在国土规划体系方面，从四级结构转为二级结构，提出可持续发展的目标。提出“广域地方圈”和“新公众”等概念，并以此为依据制定了《国土形成规划》。可见，日本国土综合开发法律颁布较早，具有一定的稳定性和适应性。随着国土开发工作的发展而改变，成为国土开发工作的可靠依据。

　　2 从产业发展、宜居生活到可持续发展的国土规划目标

　　从资源开发、经济发展、国民生活基础设施建设到可持续发展，日本国土规划的目标伴随经济社会的发展不断地调整。总体而言， “一全综”和“二全综”以产业发展为主，“三全综”和“四全综”以宜居生活为主，“五全综”和“六全综”以可持续发展为主。

　　“一全综”国土开发的最大目标是“缩小区域间差距”，表明日本国土开发从资源开发、产业基础开发为主要内容的“经济开发”转向以缩小区域差距为主要内容的“社会开发”。“二全综”则从国土利用、生活、经济三个方面的目标，强调了国土综合开发的理念，以期解决“过密过疏”的问题。实际上，鉴于当时经济发展的需要，“一全综”和“二全综”在实施的过程中仍然以经济开发为主体。

　　“三全综”适应大规模重化工业时代结束的形势，国土开发方向真正从经济开发转向以提高国民生活水平为目标的社会开发，“示范定居圈”建设和“技术聚集城市”建设是典型的开发项目。“四全综”提出通过定居和交流搞活区域经济、国际化和重新确立世界城市功能、充实安全而又高质量的国土环境三个基本课题，即继续以“定居圈”为基本单元，按核心城市的规模和功能，超越定居圈，由更广泛的区域构成城乡交流、国际交流、海陆空交流的全国性合作网络，实现“多极分散国土结构”的目标。

　　到20世纪末期，经历50多年的国土开发，日本的综合高速交通体系——国土基础骨骼已经形成，标志着日本大规模国土开发也已结束。国土开发理念必须彻底改变，“五全综”提出的四项战略是创造和建设多样化自然环境的居住地区、对大城市地区的再开发、推动区域间协助轴和合作地带的形成以及形成广域国际交流圈。表明“五全综”除考虑人口和产业以外，认为创造文化和生活方式的基本条件，如气候、风土以及生态系统、海域、水系等自然环境的一体性等，交流的历史积累和文化遗产等对国土目标的形成具有越来越重要的地位，为此要形成空间多样性的国土。“六全综”将规划的主题确定为促进持续发展的国土形成规划。提出的五个战略目标是世界发展中无缝亚洲的形成、可持续地区的形成、形成抗灾能力强、能灵活应对灾害的国土、美丽国土的管理与继承、以“新公众”为支柱的地区构建。最终建立“美丽安全”的国土，促进可持续发展成为新的目标。

　　3 从一极一轴、多极多轴到广域地方圈的国土结构

　　国土空间结构的安排是国土规划的重要内容。从明治维新时代开始，日本政府便开始了国土基础建设和产业发展。第一次世界大战后重化工业迅速发展，以东京为中心、太平洋沿岸地带为增长轴的“一极一轴型”国土结构雏形形成。战后，为实现《国民收入倍增计划》，提出了《太平洋沿岸带状产业布局构想》，包括了缩小地区差距的意图，但从政策方向上看，依然是重点发展以原有四个工业基地为中心的太平洋沿岸地区。因此，经历了“一全综”的“据点开发”、“二全综”的“大规模项目开发”以及“三全综”的“定居圈”建设，过密、过疏问题或者“一极一轴”的格局依然未得到有效改变。

　　适应经济国际化、人口老龄化和社会信息化等的要求，“四全综”提出要形成“多极分散型国土结构”。首先通过疏散工业、政府和公共设施等途径纠正东京一极集中的现象。其次，有重点地加强地方圈建设，发挥农村、山村和渔村的多样化作用，多极分散这些功能。“五全综”进一步提出形成“多轴型”国土结构，具体包括西日本国土轴、东北国土轴、日本海国土轴和太平洋新国土轴。与“四全综”相比，在纠正东京一极集中的国土发展失衡现象方面目标一致。前者通过“极”的发展，后者通过四个国土轴的形成，达到分散东京功能和国土均衡的目的。

　　为适应经济国际化、国民价值观念多样化以及人口减少型社会的真正到来，“六全综”或称“国土形成规划”提出形成“自立的多样性广域地方圈”的国土结构。把国土空间视野，从市町村向广域生活圈域、从都道府县向广域共同体、从日本国土向东亚扩大。通过多样性广域共同体来构建自立发展的国土，同时形成美丽的、易于居住的国土。从而使日本国土结构完成了从点、线或轴、到面或圈的发展历程。

　　4 从国家主导、地方主导到多样化主体参与的国土开发模式

　　国土开发模式是国土规划实施的重要方面。从国家政府、地方和公民的关系角度分析日本国土综合开发规划的开发模式，总体上分为三个阶段，即国家主导阶段、地方政府主导阶段以及多样化主体参加阶段。

　　第一阶段是国家主导投资的模式，表现在战后初期的“一全综”和“二全综”期间。“一全综”的开发模式是“据点式开发”。具体作法是在原有旧工业地区之外的地区选择15个“新产业城市”和6个“工业建设特别地区”重点开发。“二全综”期间采取大规模开发项目方式，重点建设高速交通网，将太平洋沿岸地区、开发据点和其他地区通过高速铁路、高速公路以及航线等线连接起来，将开发的可能性扩张到全国。

　　第二阶段是地方政府为主体的开发模式，主要体现在“三全综”和“四全综”期间。“三全综”采取“定居构想”开发模式，重点从重视经济社会发展转向重视国民生活，从过去的“点”和“线”的开发转向“在良好的自然环境下，实现安居目标”、在环境优美的田园建设城市的“面”的开发。并对“定居圈”建设做出了以地方政府为主体的原则性规定。“四全综”提出“交流网路构想”的开发模式，即将城市与农村、自然与社会融合起来，建立历史与文化的交流、海陆空综合立体交通网路等。有学者称，“四全综”中的“综合休闲娱乐区”建设是战后日本国土开发中由国家重点支持的“最后的晚餐”。

　　第三阶段是多样化主体开发模式，地方政府和不同的公民主体都参与其中。体现在“五全综”和“六全综|”期间。“五全综”提出参与协作的“参与和协作”开发模式，提倡地方自主开发、民主开发，鼓励居民共同参与。“参与和协作”范围不仅包括地方政府和企业，还扩大到志愿者团体和普通居民。“六全综”更提出新公众的概念，认为规划实现过程中，承担者不仅包括行政单位，还包括地缘型社区、非盈利组织（NPO）、企业等多样性的主体。这些主体表示出了在原有的公共领域、含有公共价值的私人领域以及公、私中间领域里合作的愿望。应该将他们明确地定位为“新公众”。进一步强化“参与和协作”的模式。从而实现了开发主体逐渐从国家向地方，从单一主体向多主体，由政府决策为主向公众参与的转变。

　　5 提高规划质量与强化规划实施并重的规划模式

　　从“一全综”到“六全综”，政府一直注重提高规划质量与强化规划实施并重。日本国土综合开发规划的编制参与人员广泛、基础工作扎实以及对对规划评估工作的重视，为提高规划的质量奠定了基础。规划编制主体是中央政府，具体由国土建设省和国土审议会实施。国土审议会由众议院议员6名、参议院议员4名、学者和资深人员20名共30名委员组成，负责对规划的内容与实施进行调查和审议，并向国土交通大臣提出报告，也向各行政机构首长提出意见。此外，其他省厅、地方政府、政治家、财团、行业团体、学者、大众媒体等众多人员也以各种形式和方式参与规划活动。从规划编制开始到规划颁布的时间看，“一全综”从1960年末开始，1962年10月颁布；“二全综”从1966年10月开始，1969年5月颁布；“三全综”从1975年4月开始，1977年1１月颁布；“四全综”从1987年6月开始，1983年10月颁布；“五全综”从1998年3月开始，1994年11月颁布，所用时间分别为22个月、31个月、30个月、45个月和41个月。规划草案发布的次数越来越多，征求意见的对象也越来越广泛。其中“五全综”除了征求地方政府、学者、国民各界外，还征求了中国、韩国、马来西亚等国的意见，体现了全球化的时代特征。日本的每次国土规划都开展了全面的规划中期报告或评估报告，为规划开展的针对性和有效性提供了保障。
　　
　　有效地实施规划比科学地编制规划更为重要。日本每次综合开发规划颁布后都制定相应的法律或编制具体的实施计划等来保障规划的实施。为实施“一全综”，日本政府先后制定了《新产业城市建设促进法》和《工业建设特别地区建设促进法》，在太平洋沿岸原有四大工业地区以外的地区，先后选择15个地区作为“新产业城市”，在原有四大工业地区之间选择6个地区作为“工业建设特别地区”重点开发。为实施“二全综”，国土综合开发审议会设立了综合调整部，分“综合交通体系”、“大规模畜产基地”、“大规模娱乐设施”、“新村建设”以及“大城市交通网”等6个研究会，制定具体的实施方案。对选定的大规模工业基地进行了重点建设。尽管受1973年始石油危机的影响未完全实施，但仍然建成了新的国土骨骼雏形。为实施“三全综”的“定居圈构想”，专门成立了由17个省厅参加的“定居构想推进联络会议”，结合“田园城市构想”的内容，制定《示范定居圈计划策定纲要》，先后选择44个地区为“示范定居圈”，根据各自计划建设和完善。为具体落实“四全综”形成“多极分散型国土”的战略目标，1988年制定了《多极分散型国土形成促进法》，确定8个东京的业务核心城市等措施。为落实“五全综”提出的四项战略，国土厅1999年提出了《21世纪国土宏伟蓝图战略推进指针》，进一步明确目标，特别强调地方政府、民间团体和居民共同参与国土开发和区域开发，明确了中央各省厅负责的国家项目和各地区负责地区项目。

　　6 几点启示

　　（1）针对经济体制以及社会经济发展阶段设定国土规划的目标和内容

　　国土规划是为社会经济发展或区域可持续发展的管理而服务的，其内容决定于国家的经济体制。与社会市场经济体制以及自由市场经济体制不同，日本实行的是行政主导型的市场经济体制，国家发挥的宏观调控作用较强，因此国土规划的内容丰富，包括产业发展、国土结构、环境保护等诸多方面以及重大的投资与工程计划。从国土规划的目标看，不同的社会经济发展阶段需要不同的规划目标相适应。“一全综”和“二全综”期间正值日本经济快速发展时期，国土规划的目标以发展中的国土均衡为主，采取重点项目开发的方式，配合经济发展的需求。“三全综”期间，日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性的问题日趋凸显，因此，实施“技术聚集城市构想”配合产业结构调整的形势，建立“定居构想”目标。进入20世纪80年代，日本在不断加快的经济国际化进程中，经济走向成熟阶段，国民的追求从物质为主走向精神为主。为此“四全综”提出了“多极分散”国土结构目标和“休闲娱乐区”的开发构想。进入90年代，日本经济陷入了战后最严重的萧条期。因此，“五全综”提出通过加强地方、团体、企业和居民的合作的“参与和协作模式”来实现“多轴型”的国土目标。进入21世纪，东亚经济快速发展，2003年开始日本在亚洲地区的贸易总额超过了欧美。因此，日本谋求同世界各国的合作，特别是把东亚规模的市场经济圈纳入视野非常重要。同时顾及地方多样化和国民价值多样化的特点，“六全综”提出通过建立“新公众”的概念，加强参与和协作，实现“广域地方圈”的目标。

　　（2）依靠法律开展规划的编制和实施，进行国土的有序开发

　　日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，成为日本国土开发的基本法。以后又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，建立了完善的国土开发法律体系。1953年，日本根据《国土综合开发法》制定了《特定区域综合开发规划》，1962年制定了《第一次全国综合开发规划》，到2007年，共制定了6次全国综合开发规划。除全国综合开发规划外，还制定了大经济区综合开发规划、都道府县规划和市町村规划，形成了从全国到大经济区、特定区域、都道府县和市町村完整的规划体系。日本的开发法律和规划等软件建设，促进了国土开发的硬件建设。健全的开发法律为规划的编制和实施提供了基础，也保证了对国土的有序开发和综合开发。

　　（3）通过系统的空间规划体系，保障国土规划的有效实施

　　日本的《国土综合开发法》规定，制定全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划等四级国土开发规划，并确定全国综合开发规划为主体规划，主要规定国土开发的方向。规划目标只有通过各省厅的具体计划和大城市圈、地方以及特定区域振兴开发等各种具体规划来实现。因此说，国土规划的目标的实现离不开国家相关的规划体系。比如国家尺度上的经济计划、国土利用规划等。经济计划比较具体并与国家财政预算有关。国土开发规划展示国土开发政策的方向，而国土利用规划展示未来国土利用的方向。