用制度保障平等享用旅游资源权

《旅游法》(草案)规定公民有“平等享用旅游资源的权利”，但是这一权利的实现还需要立法者进一步细化相关制度，才能使这一美好的初衷得以实现。
　　十一届全国人大常委会第二十八会议初次审议的《旅游法》(草案)第九条规定：“旅游者有依法平等享用旅游资源的权利。国家鼓励经营者对残疾人、老年人、未成年人等特殊人群给予便利和优惠”。为使这一条款得以落实，该法第四十三条规定：“利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价”。
　　上述两个条款之间相互配合，其涵义与指向很清楚、很明确：国家所有的旅游资源属于国家所有，即全民所有。依托国有旅游资源开发的旅游景区应对民众实行免费或实行低门票开放制度，使全国人民都有平等的机会参观、游览。门票不能成为阻挡经济弱势民众享有旅游资源的门槛。对此，立法者希望政府通过政府定价或指导价的方式给予保障。
　　笔者认为，这个凝聚着立法者美好愿望的条款，还存在着完善的空间，需要进一步的制度保障，才能使广大民众真正平等地享用旅游资源。
　　众所周知，绝大多数旅游景区所依托的旅游资源都是国家所有的山川、河流、湖泊、森林、草原、文物，例如，泰山、三峡、喀纳斯湖、大兴安岭、呼伦贝尔草原、八达岭长城等等。根据现行旅游资源的管理体制，上述国有旅游资源分别为建设、水利、林业、农业、文物部门主管，国有旅游资源所在地政府对其行使事实上的管理权，同时也享有收益权。根据现行税制，依托国有旅游资源开发的旅游景区门票收入属于地方收入，是地方政府财政收入的重要来源。旅游景区门票价格的高低及其调整，地方政府在其中有相当大的发言权。
　　近年来，绝大多数全国知名旅游景区门票都进行了调整，绝大多数是上浮。尽管这些景区门票价格的上浮也经过了听证，但是其结果是没有疑问的，即逢听必涨。稍加分析，人们即可知道地方政府的意志在旅游景区门票的调整中发挥了主导作用。地方政府之所以如此，也有其合理之处。因为地方政府的收入来源在不断紧缩，但是由地方政府负责的支出事项却日益增多。如何增加地方政府的收入，实在是地方政府首长必须关心的第一大事。通过调高旅游景区门票价格，既增加了政府的收入，又不会招致本地民众的怨言，政府当然是很乐意做的。
　　由此可知，即便《旅游法》(草案)确立了民众对旅游资源的平等享用权，也规定了政府对旅游景区门票价格实施监管作为保障。但是，根据上述分析，地方政府是无法也不应作为民众平等享用旅游资源权利保障人的。要想实现民众的旅游资源平等享用权，需要国家在财政、税收体制方面，中央、地方政府之间在事权配置方面进一步明确，才能降低地方政府通过调高门票扩大地方收入的冲动，也才能使旅游景区的门票价格得以降低或免费。
　　保障民众平等享用旅游资源权的另外一种方式是社会旅游制度。社会旅游制度是指政府对非因个人原因而在经济方面处于弱势的民众，给予补贴，支持其外出旅游，满足其出游愿望，提升其生活质量。法国是实施社会旅游的典型国家。法国的社会旅游制度由国家度假支票管理署具体组织，以度假支票为抓手，以减免企业的税费为纽带，以经济弱势民众为资助对象，帮助民众出游，保障公民旅游权利的实现。这是一套设计非常精巧的法律制度。在这一制度下，包括旅游景区在内的旅游经营者的收入增加，经济弱势民众的出游愿望得到了满足，民众的国家自豪感、荣誉感增强。可以说，由于各方都能够借此制度得利，社会旅游制度运行很顺畅，民众平等享用旅游资源的权利自然也就得到了实现。
　　由此可知，要促进大众平等旅游，《旅游法》(草案)还需要与相关财政、税收方面的法律、法规相协调，需要借鉴发达国家的社会旅游制度，方能使民众平等享用旅游资源的权利落到实处。