中国社会科学院旅游研究中心 宋瑞
西方旅游规划的发展
现代意义上的规划始自于工业革命后的英国。工业革命改变了社会经济结构以及人口的空间分布，从而给城市带来巨大的压力——人口密度增加，公共用地减少，水资源缺乏，犯罪率提高等。这时出现了被后人称之为“古典规划学派”的思想。他们认为城市出现这些问题，根源在于其空间结构和基础设施，因此城市规划的重点是建筑和土木工程。当时的规划是权威式的，规划者被认为是能够提供最佳答案的先知。从1850到1950的一百多年时间里，西方的城市规划基本上都是以这种思想为主导。在此阶段，可支配收入的提高，工作时间的缩短和交通的改善，特别是蒸汽火车的发明，使得人们的旅行更加方便。而那时，还没有旅游规划的概念，认为发展旅游不过就是多开饭店，改善可进入性以及组织促销。少有的旅游规划也都是业界完成的，政府既不关注也没有介入。虽然20世纪20年代以后，政府开始制定各种规范，如英国的国家公园和乡村可进入性法案等，但其目的只是为了保护乡村的旅游资源，来应对日益增加的游客压力。除此以外，政府认为没有必要专门制定旅游规划。
二战后，在规划领域出现了一种新的思想——理性规划。由于“古典规划思想”仅仅依赖于建筑、土木工程等几个有限的学科，因此无法解决城市中出现的各种复杂问题。此时出现了一些新的理论，其中影响较大的芝加哥学派认为，规划的重点必须从狭隘、以物理规划为中心转向更广泛、复杂的范围，要将政治学、社会学、人类学和心理学等知识纳入其中。另外，控制论的发展对城市规划者也产生了影响，规划者开始把城市作为一个系统来看待，定量模型、实证方法、系统方法在城市规划中普遍应用。当时的规划者认为，将诸多学科包括在内的城市规划应该是科学的、综合的、理性的、中立的，借助这些新的科学方法就能够理性地解决各种社会问题。而在此阶段，民用喷气式飞机的运营，收入的增多，教育的普及以及旅行社、航空公司等新兴行业的出现，促进了旅游业的飞速发展。旅游业迅速而不受控制的增长改变了很多地区的面貌和发展节奏；与此同时，旅游规划和管理却依然停滞不前，旅游规划仍然被视作是城市规划的一部分。由于没有专门的旅游规划来协调和规范，整个飞速发展的行业就只是掌握在那些注重短期利益的企业家手上，他们不关心旅游业对环境、社会和经济结构的长期影响。世界旅游组织1980年发布的一份报告就很好地分析了这个时期由于旅游规划理论和实践的匮乏所带来的诸多危害。当时的旅游规划，更多的是以经济学为理论依据，并借用了以往城市规划的一些方法。
到了20世纪70年代，理性规划思想受到了指责。很多学者进行了实地研究后发现，没有什么规划是“理性的”、“科学的”、“中立的”，因为任何决策都是在有限知识下做出的，也是与一定的政治和组织背景相关的。规划中必然存在的政治倾向往往会偏袒某个或某些群体而损害其他群体的利益，没有什么纯粹“科学的”规划。70年代的石油危机、全球化、信息技术发展也加速了理性规划理论的衰落。在以后的三十多年里，对西方规划理论和实际影响最大的是新自由主义。新自由主义深刻地影响了西方政府的执政理念，它倡导减少政府干预，并建立自动规范的市场机制。在此背景下，人们开始反对福利国家时代“舵手”型的规划方式，提倡市民参与，注重市场力量。这种趋势开始在80年代对规划理论产生影响。而经济与竞争的全球化、可持续发展观念等也对城市规划提出了新的要求，城市规划领域的研究者和实践者开始寻找新的规划理念和规划方法。在此阶段，对旅游规划的重视也开始普遍。Baud Bovy于1982年提出了一个旅游规划模型，认为旅游开发不能仅仅从经济角度来看待，而应该用一个综合的、统一的方式来分析，除了经济因素以外，还要考虑国家组织结构和旅游资源特点。Donald Getz也在1986年提出了一个模型，认为旅游规划的过程就是解决问题的过程。Baud Bovy 和Getz的模型推动旅游规划只重视经济角转向系统的观念。这两个模型都得到了学术界和业界的广泛认同。尽管如此，与城市规划发展相比，在这个时期，旅游规划的发展依然很缓慢。直到20世纪90年代，旅游规划的理论还主要是借用、移植70年代城市规划理论中的理性规划思想。尽管70年代早期理性规划范式已经开始衰落，但在旅游规划中却依然很流行，即使今天还能在旅游文献和旅游规划中经常看到。
到了90年代，由于旅游目的地竞争的加剧、旅游负面影响的逐步显现，旅游规划受到政府和学术界的高度认识。西方社会（特别是西班牙、希腊和葡萄牙等地中海国家）的旅游部门，以往只是侧重市场营销和促销，而没有太过地关注旅游规划和开发，面对越来越激烈的国际竞争，开始认识到规划的重要性；与此同时，在规划思想上，尽管人们依然认为“理性的”和“技术的”方法在旅游目的地规划中很重要，但也意识到这些战略应该和每个地方的社会环境和市场情况相结合。Choy在对四个太平洋岛屿进行研究后得出结论，旅游规划并不能像有些规划者认为的那样“科学和理性”。Gunn也指出，旅游规划实际上就是一种政治，以往的所谓“技术理性”方法，都是由专家们来完成，排除了其他人的介入，从旅游规划的本质来看，是一种专制和集权式的政治。90年代有21个国家与会者参加的美国华盛顿大学旅游政策论坛中也提到，旅游规划应该朝着新的方向发展，应该包括前瞻性的而不是反应式的政策，应该强调社会责任感，要注重决策程序的分权化。以后15年里引入的新模型也反映了这发展趋势。Murphy和Haywood认为旅游涉及到“主-客”之间一个复杂的、庞大的关系网络，在旅游规划中，组织结构扮演重要角色，决策的民主化和分权化也是保证规划成功的重要因素。Mill和Morrison以及Edgell提出的模型认为，目的地应该从一个战略的而不是标准的角度来制定规划，重点是如何吸引并满足旅游者，而要做到这一点，就必须从目的地的独特性出发，并结合市场以及当地人的情况而定。
在国际上，尽管对于未来规划应该采取什么方法仍在探索之中，但至少有这样两条是大家普遍认可的。首先，旅游规划不能再是在“实验室环境”中完成，不应该仅仅由专业人士来制定。规划的过程应该是一个社会建制的过程，应该是一种整体的系统方法，应该保证利益相关者的广泛参与。其次，旅游规划的效率和效果在很大程度上取决于规划的路径与组织结构，而有效的组织结构应该实现横向多边的，而不是纵向等级的互动，因此自上而下的、正式的、等级式的方法应该也正在被横向的、灵活的方式所取代。
对中国旅游规划的思考
在中国旅游业近30年的发展历程中，旅游规划受到了越来越多的关注，特别是近10年来，各种规划类型、概念、方法、规范不断引进，使其成为旅游研究和实践中的一个热点。与国外相比，中国旅游规划既有相似性，更有差异性。
就相似性而言，至少有三。其一，在规划作用上，政府和业界都经历了从不重视到重视的过程，这使得旅游规划能够获得更多的政策、资金和智力支持，从而不断走向成熟；其二，在规划方法上，都受到了城市规划的深刻影响，而且这种影响往往具有一定的滞后性，即一个时期的旅游规划往往会采用上一时期城市规划的方法；其三，在规划角度上，都经历了从侧重几个学科（如城市规划、地理、经济学等）到综合各个角度的分析（包括产业经济学、市场营销学、公共管理学、经济地理、生态学、社会学等）的转变过程。特别是在旅游规划与城市规划的关系问题上，中国与国外面临着相似的问题。旅游规划长期被看作是城市规划的一部分，直到近些年人们才慢慢认识到旅游规划的特殊性，认识到在编制旅游规划时，要充分考虑旅游活动的社会关联性、旅游生产的经济关联性、旅游目的地的差异性、旅游需求的多变性等。即便如此，综观国内外的旅游规划，不管是规划者的设计思想和编制方法，还是规划审批者的规范要求，依然深深地保留着城市规划的烙印。
从差异性来看，也有三个方面。其一，受旅游发展模式与国家行政管理体制影响，中国的旅游规划从一开始就是以政府主导为主的，从积极意义上讲，这使得规划能够从一个长远的、公共利益的角度来看待问题；从消极的意义来看，也导致了规划参与主体的缺位，政府及其委托单位成为了规划制定的绝对主体，从而把企业、当地居民、旅游者等重要的利益相关者排除在外。其二，中国旅游业的发展轨迹决定了旅游规划在学术依赖上以地理、经济、园林、景观等学科为主，对市场、社会、生态往往只是一种形式上的分析，更多地是为了满足规划内容的样式要求，或者说，是一种摆设。重视资源评价决定了对地理学的依赖，以观光为主的旅游产品必然更多地需要园林和景观学知识，对经济利益特别是地方经济的追求也使得经济学派上了更大的用场。而作为重要利益相关者的旅游者被排斥在规划之外，因此大部分旅游规划都缺少真正意义上的市场分析，或者说所谓的市场分析更多地是一种“实验室环境下”的产物；由于当地居民的缺位，因此社会和生态影响评价也往往被忽略。学术依赖的单一，其根本原因还是在于规划编制主体的单一和规划编制者价值取向的偏移。其三，中国的旅游规划虽然在技术上走向了相对规范，但在方法上依然是庞杂而凌乱的，更为重要的是，在思想上并未形成真正的体系。从1999年的《旅游发展规划管理暂行办法》到2000年的《旅游规划设计单位资质认定暂时办法》，旅游规划在科学化、法制化、规范化道路上有了重要的进展，但遗憾的是，我们既缺乏真正的规划思想，也缺乏真正有思想的规划。
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