旅游功能区建设的核心任务

□李庆雷

作为一个新生事物，旅游功能区肩负着体制机制改革与创新发展的重任，比任何普通旅游区需要完成的任务都要复杂。按照重点突出、主次分明的原则进行梳理，旅游功能区建设的核心任务可以归结为下列几个方面：

1.体制改革与机制创新

为了克服“体制不顺、机制不活”的问题，国务院《关于加快发展旅游业的意见》提出“按照统筹协调、形成合力的要求，创新体制机制，推进旅游管理体制改革”的要求，为旅游功能区实践指明了方向。以改革创新促进旅游业科学发展，破除制约旅游业发展的体制机制障碍，积极探索建立更具活力的旅游管理体制、运行机制和推动旅游业跨越式发展的新模式，是旅游功能区的基本任务，也是决定旅游功能区能否持续、快速、健康发展的关键问题。就现阶段而言，旅游功能区体制改革和机制创新的主要内容包括：旅游资源一体化管理体制、旅游行政管理职能改革、旅游规划建设统筹协调机制、旅游项目决策与行政审批制度、旅游协会行业自律机制、旅游开发经营机

制、旅游投融资机制、旅游公共服务设施建设和经营管理机制、优化旅游发展环境，以解决政出多门、多头管理、条块分割、低水平开发、重复建设、产品同质化、恶性竞争等问题。

2.资源整合和统筹开发

由于旅游资源空间分布和行政区划存在普遍的不一致现象，跨界旅游资源开发一直是旅游经济发展中的难题，导致大量优势旅游资源的潜力无法发挥，轻则造成分散开发、重复建设，重则引发与邻为壑、恶性竞争。因此，打破行政区划和部门权属的界限，实施跨界旅游资源治理，实现旅游资源一体化开发和分类管理，是旅游功能区建设的首要任务。坚持适应旅游目的地管理和旅游产业作为国民经济支柱产业要求的原则，整合政府可调控的涉旅资源，统筹旅游行政管理职能，形成“旅游产业综合抓”的格局；在有条件的地方实行旅游资源管理一体化，实现旅游行政管理与资源管理、旅游资源保护与开发有机统一，是旅

游功能区发展的基本方向。旅游功能区设立之前，旅游资源的管辖权分散在林业、国土、住建等部门，旅游资源开发与所在地方政府（县、区、乡、镇）有着复杂的关系，是旅游功能区实施资源整合和统筹开发必须正视的现实。据此分析，资源整合和统筹开发的关键问题是旅游功能区管理部门如何妥善处理与涉旅政府职能部门和县区乡镇之间的关系。从目前的实践来看，设立具有特殊权限的管委会、编制统领性的功能区规划是行之有效的手段。

3.主体培育与集群发展

设立旅游功能区的直接目的是产业促进，亦即增强发展动力，促进区内旅游产业发展。在政府职能转变和服务型政府建设的背景下，培育合适的市场主体就成为关系到产业发展速度和质量的问题。众所周知，企业是市场经济的细胞，是旅游经济的微观主体，承担着旅游资源开发与产品建设职责。但是，旅游功能区不同于传统景区，占地面积大、资源类型多是其基本特征；同时，不少旅游功能区地处偏远，基础设施和公共服务建设欠账多；此外，还有部分旅游功能区涉及生态建设、环境保护与

遗产管理问题。这决定了旅游功能区不能采取传统的招商引资手段来解决问题，简单地将经营权转让给企业，一般企业也无力承担此类开发任务。因此，旅游功能区设立初期可考虑设立平台公司，在统筹规划、分类管理的前提下，完善基础设施和公共服务，优化招商环境，孵化旅游项目，负责特许经营和招商选资事宜，对入驻企业行为进行引导和监管，培育产业集群，促进功能互补、适度竞争、创新发展，确保功能区产品、服务、形象符合既定目标。

4.产品升级与业态创新

面对急剧变化的市场需求，旅游功能区必须发挥资源、资本和人才优势，超越传统景区受资本、技术、创意等因素制约形成的单一观光产品与门票经济发展模式，开发地方特色突出、市场前景好的旅游产品。在提升观光旅游产品的基础上，大力开发康体、娱乐、休闲、度假类旅游产品，努力培育专项与特种旅游产品，促进旅游产品升级换代与结构优化。同时，促进旅游产业与其他产业的交叉与融合，推进旅游业态创新，培育消费热点，延长产业链条，提高综合效益，使功能区真正成为

一站式复合体验型旅游目的地。按照国务院41号文件精神，大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展，根据自身实际发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游，准确寻找产业融合的载体，在风味美食、酒吧茶楼、工艺美术、旅游商品、保健疗养、运动休闲、化妆美容、娱乐演艺等行业内打造特色旅游产品。

5.形象重塑与品牌建设

旅游功能区在对原有资源实施整合、对产品进行升级后，与旅游者原有的认知相比，会发生较大的变化，因此，需要及时通过多种渠道进行宣传，重塑旅游形象，促使社会公众重新认识功能区及其产品，唤起旅游动机。同时，旅游功能区管理机构和企业应该推进营销创新，实施创意营销，并通过组团奖励、电子商务等形式开拓潜在市场，吸引游客前来进行消费。其中，功能区管理机构应整合地方政府的行政资源，侧重整体形象的塑造，实施整合营销；入驻企业重点在整体形象的引导下，侧重自身旅游产品的宣传与

促销。此外，还应着眼长远，深入认识品牌的意义，培育旅游品牌，加强品牌资产管理和品牌策略研究，不断提升功能区的产品附加值和无形资产。

6.改善民生与主客共享

在常规景区的孤点式发展模式中，景区成为区域经济的“飞地”，周边社区被不同程度地边缘化，无法从旅游发展中受益。以旅游业作为引领性产业的旅游功能区不能采取这种模式，而必须将改善民生放在突出位置，真正将旅游业作为民生产业来发展，正确处理外来游客、本地居民、区内社区需求的关系，努力将功能区建成宜居宜业宜旅的主客共享型地域。因此，在旅游功能区建设中，应该进一步改善旅游公共服务，开发面向本地居民需求的产品，实施灵活的价格策略；在农村土地流转和旅游用地供给过程中，切实保障居民的权益；推进社区参与，让社区居民有机会参与到旅游接待服务、生态环境保护和旅游企业管理中来，培育功能区和社区两区共进的发展格局；实施乡村旅游富民工程，合理利用特色村寨和农业资源，开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动，建设特色景观旅游村镇，规范发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。

（作者单位：云南师范大学旅游与地理科学学院）