陕西旅游产业政策建议
三秦学者、北京交通大学教授、博士生导师 张 辉
旅游发展有两个重要问题，一是空间，二是产业。与这两个问题相关，陕西旅游区发展要解决四个问题：
一是陕西旅游产业的空间格局。旅游的空间格局是多数研究者所关注的问题，中国旅游发展进入新时期后，旅游的空间出现了极化现象，这种极化是由于我国不同区域社会经济非均衡发展以及高速交通网络促成的结果。空间的极化后，虽然各个旅游目的地的旅游流量并没有大的变动，然而，各个地区旅游经济总量以及在某个区域内的旅游地位发生了本质性革命，形成了突破行政区域的一个旅游集散地为核心的新空间区域结构。在这种结构下，一些地区成为了旅游集散地，成为一定空间下的旅游核心地区，另一些地区成为旅游目的地，而一些地区仅仅是旅游集散地的旅游飞地，出现了旅游经济向旅游集散地极化的经济现象。受旅游空间极化现象的影响，区域内各个地区的旅游关系将发生变动，旅游要素配置将发生转移，旅游开发方向以及要素布局将发生改变，这些都会决定我国旅游空间的转型。
面对于旅游空间极化现象，陕西旅游要空间总体布局方面要进行一些调整，一些地区在进入旅游目的地建设的同时，努力使这些地区成为一定区域内的旅游集散地，特别是与周边省市有内在联系的地区，如汉中、安康、延安、西安，旅游集散地的建设更为重要。经过五年的时间，使这些地区成为跨河南、四川、山西、内蒙、湖北、甘肃的旅游区域中心。
二是陕西旅游产业融合问题。中国旅游的转型的一个突出表现是旅游产业出现了融合现象，这也是旅游成为现代服务业所必须的。产业融合是不同产业或同一产业内不同行业相互交叉、渗透与组合，逐步形成不同于原先常规产业的一种新型业态。 产业融合一是高新技术向旅游业的渗透融合，如旅游电子商务、网络型旅游经营商等；二是旅游产业与其它产业之间的延伸融合，这种融合更多地表现为旅游产业向第一产业和第二产业的延伸和渗透，如观光农业、观光工业、旅游邮轮业、旅游地产业、休闲地产业、旅游装备制造业、旅游演艺业、旅游文化产业等；三是产业内部的重组融合，重组融合更多地表现为以信息技术为纽带的、产业链的上下游产业的重组融合，如旅游地接社与组团社的产业融合、旅行社与景区的产业融合、旅行商与住宿业的产业融合、旅游经营商与银行业的产业融合等等
三是陕西旅游产业链的构建问题。要从打造旅游要素转向打造旅游产业链。我国有31个省，有27个省将旅游产业作为支柱产业，然而，中央出台的十大产业振兴规划却没有旅游产业。之所以出现这样的事，与我们旅游产业没有做大做强有关，没有形成强大的旅游产业链有关，我们知道，旅游产业是一个配置性产业，它是以旅游需要以主体，将食住行游购娱六大要素相结合形成的产业，那么，这种产业如何配置，是根据旅游类型以及旅游产品来配置的，对于观光旅游产品，它的产业链是以旅行社为主体的，通过旅行社的产品将这些要素配置在一起，然而，对于其它旅游类型，比如商务旅游、度假旅游、乡村旅游它的配置主体以及由这个主体决定的产业链是不同的，那么陕西要发展度假旅游、商务旅游以及休闲旅游就不能以旅行社为主体，要重新培育主体企业，由它形成其产业链，这样才能将旅游产业做大做强。陕西旅游产业的发展必须考虑围绕着旅游类型以及旅游产品来打造旅游产业链，如果要开发度假旅游，必须发展旅游代理商以及旅游目的地的服务体系，如果要发展商务旅游，就必须引入国际顶级的会展公司以及打造高端论坛，如世界文化论坛，打造高端节事活动，只有将引领旅游产品的龙头企业打造出来，旅游产业才能真正做大做强。
四是陕西旅游产品结构调整问题。陕西旅游一直是以历史文化为资源来吸引国内外旅游者的，这形成了陕西旅游的常规道路。在国内旅游兴起以及度假休闲旅游主体下，陕西旅游要想进一步发展，必须形成观光旅游、度假旅游和商务旅游三分天下的产品格局。当前要将重心放在秦岭开发上。“大山与大海”的对话便是陕西旅游与海南旅游的对话，通过讨论使国家认识到山地度假对中国旅游的意义，同时，将秦岭打造成国家山地度假圣地，与海南国际旅游岛形成两个度假方向和示范。通过秦岭的开发要形成我国山地度假的标准、山地度假的开发模式和山地度假旅游方式。
要解决以上四个问题，要通过对旅游产业政策来实现
建议一：建立科学的旅游产业政策评价体系
政策的制定和执行是一个不断评估和完善的过程，由问题构建、预测、建议、监控和评估五个步骤组成。建立科学的政策评价体系，有利于推动旅游产业政策的完善。发现产业政策的弊端，及时调整政策存在的不足，确定政策是否具有价值。目前，陕西省有较为完善的旅游发展措施，但缺乏旅游产业政策评价体系，无法对已经制定实施的产业政策效果进行科学有效的评估。建立陕西旅游产业政策科学评估体系有很强的现实意义，对推进陕西旅游业的发展将起到重要的作用。
建议二：完善旅游市场和国际旅游形象塑造政策
入境旅游促进政策。落实现有文件对入境旅游的鼓励性政策。积极向上级部门争取有利于入境旅游便利化的政策，如更为宽松的签证政策。争取在出入境口岸设立旅游团队快速通道、重大会议及活动快捷通道。争取免税和退税政策试点。向上级部门争取免税店政策，国际游客购物退税政策，国内外游客购买进口特定商品定额退税政策，适度开放试点。对招徕、接待入境旅游者人数较多的国际旅行社进行奖励。
强化陕西会展旅游形象品牌建设。要把陕西建设成为国际会展之都和高端旅游目的地。因此，未来城市旅游形象要围绕会展和高端展开，塑造新的陕西旅游形象。成立陕西会展旅游推广中心，重点在世界上宣传陕西的会展环境，代表陕西去争会议的主办权，特别要注意去争取那些没有固定举办城市的会议。完善会议会展基础设施，培育专业会展运营团队。
联合陕西省委外事宣传部门探索建立旅游外宣工作联席会议机制，从更高层面整合旅游外宣资源，拓展对外传播渠道，创新对外宣传产品，建议陕西旅游部门与相关机构合作，在纽约、巴黎、东京、香港等主要客源城市和地区，设立旅游办事机构，多渠道、全方位、高效能宣传陕西旅游，开拓国际旅游市场。
建设面向国际市场的陕西国际旅游电视台以及电台。让旅游者可以观看到时事要闻、天气预报、社会人文和旅游提示等各类资讯；量身打造旅游精品栏目，涵盖旅游线路、旅游景点、票务等资讯。市内主要电视台、广播电台、报刊、互联网站要开辟旅游宣传专题、专栏、专版，提升陕西旅游整体形象。
建议三：建立健全旅游产品和产业培育政策
加强和其他部门的合作，推动旅游业和其他产业的融合发展，培育旅游新业态和新产品。根据其他地区的经验，会同文化、体育、农业、工业等部门，签署战略协议，共同推动文化、体育、农业、工业旅游发展。出台《陕西省旅游局共同推动××旅游发展的指导意见》。积极推进自驾车旅游、背包旅游等代表未来发展趋势的旅游产品。制订自驾车发展纲要，推动郊区的自驾车、房车营地建设，推出自驾车推荐线路。针对自驾车旅游和背包旅游两大主导形式提出具体的约束性条款和引导性建议。如起草并出台《陕西自驾车旅游服务合同》，规范自驾车俱乐部组织的自助旅游活动。联合民政等部门对自助旅游及其相关活动的组织者进行规范和管理。
打造一批有特色的体育类产品。引导森林生态、户外探险等体育新业态的发展；积极鼓励申办、招徕大型活动，包括体育赛事活动，文化娱乐活动，举办体育旅游博览会，为相关户外活动用品生产商、销售商、组织体育旅游活动的旅行社提供与消费者交流的平台，集中展示、推广、宣传体育旅游资源与产品。推动体育场馆服务业和会展业的融合。可以在两个行业联合成立共同的行业组织来组织协调业内的企业活动，如成立陕西场馆管理协会，促进体育场馆的非体育利用，提高体育场馆使用效率。
通过项目引导和项目投资培育一批具有丰富的民族和区域文化特色的旅游文化品牌。和文化部门合作，下决心打造几个具有国际水平的博物馆；对传统文化旅游景点，应做好环境优化、设施配套和服务质量提高等工作，加强历史文化内涵的挖掘与拓展，创新展陈方式和表现手法。开发具有陕西地域特色的戏剧、文学、绘画、音乐以及传统民俗、传统商业、传统娱乐等特色文化旅游活动与项目，培养社区讲解员，成立公益性质的讲解中心。
建立旅游项目的规划管理与调控机制。研究制定旅游项目分级管理和推进办法，建立完善旅游项目库，每年由省旅游局公布支持的项目目录，发改、国土、建设、金融、财税将此目录作为配置资源的依据。实行旅游开发分类管理。对温泉、水域、空域等稀缺资源采取特许经营的办法统一规划、统一开发；全面对外开放大众旅游资源，除国家明令禁止或限制的经营业务外，各类经济主体可以通过直接投资、拍卖、租赁、承包等多种形式投资旅游项目。
建议四：强化旅游要素投入政策
旅游用地政策。重点保证旅游新增建设用地的计划指标。作为一个现代化国际旅游城市，未来必然会出现更多的旅游投资需求，新增旅游用地不可避免。因此，旅游应该和土地管理部门沟通，在编制陕西省土地利用年度用地计划时，要充分考虑旅游产业的发展需要。
优先保障旅游重大项目供地。实现旅游重大产业项目用地与工业用地供地方式一致，探索利用存量土地、租赁国有土地发展旅游业。积极探索农用地和集体建设用地、荒山荒坡、河滩地等解决重大旅游产业化项目和公共服务设施项目规模用地。
旅游投融资政策。政府搭建投融资平台。旅游局和发改委牵头，建设并完善市级的旅游项目库，适时制定不同时期的旅游投资项目指南和指导意见，并通过政府新闻发布会向社会发布一定时期内的导向型旅游投资项目，以避免重复性、盲目性地低水平投资。加大对符合产业政策导向的旅游企业的信贷支持，对纳入省级的旅游项目，金融机构优先予以信贷支持。推动针对旅游企业的多元化、多层次的信贷产品开发和创新。鼓励各金融机构积极探索综合使用专业担保公司担保、房地产抵押、土地使用权抵押、现金和有价证券质押、一般法人保证、景区经营权和门票收入质押等方式，开展质押、抵押、担保等方面的创新。对于具有稳定客流和现金流的旅游企业，可发放应收账款质押贷款如旅游景区门票收入质押贷款等。对于具有优质品牌的饭店、景区等相关旅游企业，可发放设备抵押贷款、融资租赁贷款。对于纳入省级旅游项目库的旅游投资项目可通过权利质押贷款等方式，逐步扩大收益权质押贷款的适用范围。
旅游人才政策。实施旅游企业家引进和培育工程，重点加强旅游饭店、旅行社和景区职业经理人队伍建设，旅游国有企业全球招聘和引进外籍旅游规划、策划、营销高端专业人才。重视旅游智库建设，成立陕西旅游研究院，推进旅游产学研联合。
建议五：制定旅游公共服务政策
创新旅游公共服务设施建设和经营管理机制。积极采用经营权招标、“以商养站”等多种市场化运作方式，推进旅游公共服务设施的投资建设和经营管理。对市场化运作较为困难，但确有必要建设的旅游公共服务设施，采用政府补贴方式投资建设。
旅游交通体系建设。加快新增、加密国际和境外航线，大力发展与国内重要客源地之间的航空支线交通。发展城市旅游交通专线，推动区域旅游交通公交化。在部分地区规划自行车道和绿色道路。
利用信息化升级陕西旅游公共服务体系。建设陕西旅游虚拟体验平台。通过资源数字化、产品数字化等形式和虚拟技术来部分地改造甚至取代旅游产品的构成部件，使信息技术成为整体旅游产品一个不可分割的组成部分，如虚拟博物馆、虚拟景区等。其他网络公共服务系统还包括游客服务保障管理系统、旅游质监网上投诉系统、旅游紧急救援系统、旅游3D电子地图系统、陕西旅游评价系统。
进一步合理规划和完善旅游散客中心网点建设，增加旅游线路，提升旅游服务。继续完善旅游咨询服务中心的建设，加强服务，为到访陕西的旅游者在游览中提供便捷的旅游咨询服务。会同气象局建立健全旅游天气监测、预报网络体系，强化旅游气象服务保障工作，并针对极端天气情况及时向社会发布旅游安全警示。完善旅游安全预警、救援体系。联合体育局对户外探险旅游活动进行调研，开展户外探险游风险意识、责任意识教育和宣传。研究建立由政府、协会、保险公司和旅游者共同建立和承担的应急救援体系。根据一段时间以来自助旅游意外不断的现实，对具有一定危险性的探险游、拓展游等可考虑提出特殊旅行项目备案和购买强制性旅游意外险等要求。
建议六：完善旅游管理组织政策
成立会奖旅游管理组织。为了推动国际会展之都建设，必须大力发展会展旅游。会奖旅游涉及多个部门，作为单一行业部门的旅游部门难以有效整合协调利用陕西丰富的会奖旅游产业资源，会议业尚处于“自由状态”，因此，有必要从政府层面成立推动会奖旅游发展的政府机构。一是旅游局设立会奖旅游管理处，二是设立会奖旅游协会，三是成立会展推广中心，重点在世界上宣传陕西的会展环境，代表陕西去争会议的主办权。重点去争取那些没有固定举办城市的会议。
增强旅游部门对各种上位规划编制的话语权，增强旅游规划的刚性和可实施性，国民经济社会发展规划、城乡发展规划、土地利用规划等要充分考虑旅游产业的要求。根据建设国际旅游城市战略的要求，配合规划部门做好全要素涉旅项目开发规划的指导和监管。涉旅项目履行相关建设手续时，由旅游部门依据旅游规划在发改部门立项前签署项目审核意见。各地市可以探索采取“旅游示范区”、“旅游功能区”等空间管理方式。
建立完善的旅游统计评价制度。将旅游业纳入国民经济统计体系，将旅游卫星账户的编制正规化、定期化，要引导旅游统计指标，比如旅游就业、旅游对居民的幸福感指数，领导会感兴趣。对拉动就业、共享改革成果、构建和谐社会。增加旅游业对GDP、就业、投资、税收等贡献度的统计和评价，建立适应旅游业促进经济社会全面发展的统计体系。
建议七：旅游企业扶持政策建议
借鉴其他省市经验，积极推动金融业支持旅游企业发展。建议由省旅游局牵头，和商业银行进行谈判，出台一揽子关于《金融支持旅游企业发展的政策措施》。对市级层面无法实现的政策，可以申请试点。
实施旅游企业税收优惠政策。开展鼓励骨干旅游企业发展的所得税、营业税政策试点，以及促进旅游信息化、旅游高端产品研发等的税收优惠政策试点。
遴选“陕西旗舰旅游企业”进行扶持。在近几年陕西旅游企业中排名（按营业收入、利润）前20位的企业中，遴选一批市场前景好，社会信誉良好的旅游企业进行政策扶持。具体可以包括财政补贴、税收减免、信贷支持的方式。
推动符合条件的旅游企业上市。支持处于成熟期、经营较为稳定的旅游企业在主板市场上市。鼓励已上市的旅游企业通过公开增发、定向增发等再融资方式进行并购和重组。
加大信息技术在旅游企业中的应用。鼓励旅游企业采用旅游电子商务系统进行交易，实验旅游景区景区电子门票系统等。
2012年6月27日
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