发展不是无序的发展，更不是不要监管的发展。监管不是随意的行政干预，更不是不要活力和创新的监管。十三五时期，发展仍是第一要务，坚持发展市场化和监管法治化，加强事中事后监管，将全面影响未来旅游业市场走势和市场监管方式。
□邹爱勇
《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《十三五规划建议》）提出，要大力发展旅游业，并对加强境外旅游合作，通过旅游造福当地民众等事项做出了部署。虽然涉及的内容不多，但指明了十三五期间我国旅游业发展的方向。《十三五规划建议》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一论述简明却极其重要地阐明了市场监管问题的本质：如何处理好政府与市场发展的关系。发展不是无序的发展，更不是不要监管的发展。监管不是随意的行政干预，更不是不要活力和创新的监管。十三五时期，发展仍是第一要务，坚持发展市场化和监管法治化，加强事中事后监管，将全面影响未来旅游业市场走势和市场监管方式。
旅游发展的机遇
当前，旅游产业发展和市场经营环境发生了深刻变化，旅游投资和旅游消费不断突破新高，互联网+迅速崛起，散客化趋势愈发明显，旅游产品同质化且质量不高屡受诟病，这些在促进产业加大改革发展力度的同时，也带来了传统旅行社生存空间不断受到挤压，部分旅游企业面临团队旅游接待量、企业营收和利润纷纷下滑等诸多问题，但透过中央实施扩大服务消费为重点带动消费结构升级、实施互联网+、支持科技型中小企业发展和开展加快发展现代服务业行动等战略来看，旅游业发展和市场经营依然面临很大的发展机遇，机遇仍大于挑战。
第一，发挥市场在旅游资源配置中的决定性作用，强化市场主体地位和主导作用。《十三五规划建议》是对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的重申，体现了市场经济的本质是市场在资源配置中起决定性作用的特性。市场在全旅游链条的资源配置中处于主体地位，对于吃、住、行、游、购、娱等各环节的产品（线路）价格和服务质量拥有决定权和评价权。其以价值为导向引导旅游基础设施、融资投入流向，以竞争为手段打造旅游目的地和旅游线路，以价格为杠杆调节旅游供需关系和消费走向，直接决定旅游市场走向、价格形成、供需状况、竞争机制，旅游业改革发展必须遵循这条规律。坚持并树立旅游企业的市场主体地位，重点是要尊重旅游企业在产品创新、线路创新和产品供应链中的主导作用，支持引导各类经济实体参与旅游开发、基础设施建设和大型旅游项目，清理政府干预微观经济活动过多的规定和做法。
第二，旅游消费结构升级，促进旅游业向优质高效发展。十三五时期，以扩大服务消费为重点带动消费结构升级将极大促进旅游业优质高效发展。发展将更加依靠服务业主导推进，更加注重扩大居民消费，更加注重发挥消费对增长的基础作用，更加注重释放消费潜能和活力，旅游将成为普遍性消费，旅游业将步入消费升级的黄金时代。未来将出现几个预期：一是旅游需求和消费升级带来的最直接表现就是出行方式更加多元，团队散客化、散客个性化将成为发展趋势，这对包价旅游的生存不仅是挑战，更是转型的机遇。二是线上线下以低价招徕游客，获取“流量”，仍然通过购物等环节弥补差价，大打“价格战”的经营方式将受到市场的抵制，不及时转型融合的线上旅游企业会面临生存困局，未来的方向只能是向更加注重游客体验、注重旅游服务本质回归。三是市场细分、品质优先的买方市场需求将更加得到重视。未来，按照客源地市场和游客需求打造目的地旅游产品、旅游线路乃至旅游基础设施的趋势会更明显。
第三，产权保护力度加大，优化旅游企业发展环境。《决定》提出，产权是所有制的核心和主要内容，这其中产权保护是最重要的。产权保护就是要求监管确保不同产权平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争，同等受到执法监督和法律保护。比如，放宽旅行社设立服务网点的数量限制，实行宾馆饭店与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格，允许旅行社参与政府采购和服务外包等降低旅游企业成本，增强盈利能力的政策，十三五时期会在更多区域、更大范围落地。同样，有关保护旅游投资合法权益，鼓励旅游企业掌握创新收益，减轻旅游企业负担，优化企业发展环境，推进市场主体成熟等方面的政策会接踵而至。
第四，“旅游+互联网”融合发展，反哺旅游服务实体经济以及智能技术创新。“旅游+互联网”通过搭建平台，开放共享资源，消除中间环节，优化供应链，获取大量的用户流量和现金流，创造了极大的社会价值和经济价值，但“旅游+互联网”不应仅看作是价格战抢占市场、获取投资、门票售卖的平台，应该放到影响旅游产业组织、商业模式乃至装备技术创新的高度来看待。十三五时期，一是以市场、游客需求为导向的旅游新产品、新服务创新，将加快线上和线下的融合创新，强化游客的旅游体验、服务保障和售后评价。此外，在线旅游企业推出的“途牛宝”、“出境保”、“小驴分期”、“拿去花”、“信用住”、“信用签证”，以及打造在线旅游第三方支付平台等创新举措，将推动旅游产业链的多元化、融合化发展。这些将为市场监管部门运用大数据库监管旅游饭店、景区、旅行社、导游等市场主体提供经验，为解决游客非法滞留境外提供了大数据信用预判的可能，为打破地域分割和行业垄断、放宽旅游市场准入、减少直接行政处罚措施的“出口”，找到加强事中事后监管的“进口”。这些都是旅游企业、实体经济发展的机遇。二是基于谷歌、facebook、亚马逊的Alexa等互联网公司首先是技术驱动型公司，以及“旅游+”是服务经济、实体经济、体验经济的本质，“旅游+互联网”不应是“颠覆性技术创新”的旁观者，行业要获得进一步发展，不能仅局限为分享平台、搜索平台或者售卖平台，而应是旅游服务缔造者、新技术装备革新者。可以预见，若能把握最大的国内和出境旅游市场优势，通过大量用户使用数据与技术装备化、信息技术的深度融合，将对改造提升线上线下支付系统、语音交互设备、旅游房车、邮轮游艇、景区索道、游乐设施和数字导览等设备设施制造水平提供路径，直接推动银联、金融、航空、海路陆路交通、酒店、餐饮、互联网等行业的发展。
市场监管的方向
在建立健全社会主义市场经济体制的进程中，我们既面临市场体系不完善的问题，也面临政府干预过多和监管不到位的问题。也就是说，市场和政府都是可能失灵的，不应一提起市场失灵就“义愤填膺”，一提政府失灵就“置若罔闻”。《十三五规划建议》以“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系”为总纲，对大幅度减少政府对资源的直接配置、“限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项”、“减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格”等事项做出了部署。基本要义就是按照生产力发展阶段和程度理顺政府与市场的关系，如简政放权、减少行政审批事项等。虽然十八届三中全会决定提出要加强市场监管，加强事中事后监管，但减少法律惩罚性条款、行业分割、行政审批及其带来的处罚事项减少是不争的事实，体现了政府对经济性事务逐步放松监管的趋势。当然，在新老市场失灵的区域、监管叠加的地带以及食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等社会性事务方面，比如线上线下商品和旅游服务混同监管、跨区域跨境旅游者权益保护取证难，以及借旅游金融产品、旅游券之名行欺客宰客之实，都是市场监管部门要加以研究并跟进的领域。笔者认为，十三五时期市场监管改革的主攻方向主要集中在四方面：
第一，重新认识“市场监管”和“加强市场监管”的内涵。《十三五规划建议》提出“健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系”，既是要解决体制不顺问题，也是要解决认识偏差问题。首先，市场监管的问题核心是政府与市场的关系，监管是深化经济体制改革的重要组成部分，不是可有可无的。可以说，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，解决市场失灵和消费者权益保障问题，都有待加快完善市场监管等方面体制机制。其次，市场是决定性要素，监管不是“监督+管理”的简称，不是简单的行政命令，而是对竞争无序、市场失灵的补充。凡是市场能解决的就交给市场，监管的作用就是为市场在资源配置中发挥决定性作用提供更好的服务和保障，对市场失灵的领域予以纠正，这也决定了伴随信息技术发展、交易复杂化和产业领域扩展，我们对“市场监管”的认识会不断变化。再次，中央提出“加强市场监管”不是为新设审批事项、强化事前监管寻找政策依据，目的在打造统一开放、竞争有序的市场体系。在市场规则上，强调建立统一的市场准入制度，对保留的许可审批事项要实施“权力清单”和“负面清单”管理模式，对取消和下放的审批事项要加强后续跟踪监管和评估，引导和规范市场主体行为。在执法体制改革上，要探索旅游质监执法职能定位和部门机构整合，实施专门从事旅游综合执法的队伍和机制，实行相对集中执法权，解决有开发无监管、条块分割、监管缺位的问题。在监管体系上，要实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，比如城乡统一建设用地市场、统一环保监管、全国企业信用“一张网”、统一旅游投诉受理机构，以及发挥全域旅游对市场监管的导向作用。
第二，改革监管方式，打造面向游客、适应旅游市场发展需求的监管框架。最大限度地减少政府运用行政手段对微观经济活动的直接干预，是解决政府管得过多、审批事项过多、管理手段滞后、监管效率不高，释放市场潜能和市场活力的重要举措。面向游客，一是要顺应旅游消费结构升级和消费模式替换的新趋势，把改善旅游消费环境、维护旅游者权益作为释放消费潜力、促进产业发展、提升游客满意度的突破口，大力改革创新旅游投资消费和投诉监管体制，突破制约旅游需求潜力释放的瓶颈。二是顺应加强社会性事务监管的趋势，突出抓好市场秩序和旅游者权益保护的事中事后监管，重点解决人民群众对旅游资源开发、配套建设、经营服务、市场秩序、监督检查、公共服务整体满意度不高的问题。适应旅游市场发展，是要求市场监管模式按照旅游业发展阶段和程度加以构建，既规范市场秩序，又确保市场活力。构建完全市场化的市场监管模式，需要作用于成熟的、市场化的旅游产业才能产生成效，完全否定或者不顾市场发展阶段的市场监管改革是不可行的。
第三，基于法治规则，推进权力法定、决策依照程序、决策与执行相对分离的监管体系建设。监管需要法治先行，即市场监管的法治化。十三五期间，要加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法制轨道。首先，市场监管要突出依法治规则的治理，制定统一的市场准入规则和行业行为规范，对不合理低价游、在线旅游管理、旅游景区纠纷、跨境跨区域市场监管等问题，有必要加强立法统筹，加强对旅游行为主体和市场运行的规范。其次，实体法改革要与程序法修订齐头并进。要避免只出台取消许可审批、设定互联网监管规则等实体规则，而没有一并修订后续监管模式和执法程序，造成依现行执法模式、程序无法查证取证的难题，造成处理游客投诉纠纷时束手无策。要更加重视行政处罚应有法定程序规定，明确旅游行政处罚案件调查、案件审理和自由裁量的具体标准，统一执法尺度。再次，要突出专业化监管的治理，实施决策与执行相对分离。在建立专业监管机构上，重点是建立专职政策执行而不负责政策制定的综合执法机构，或者是在机构内部实行调查和审理相分离机制，确保旅游行政处罚调查取证与案件审理相分离。在建立专业监管队伍上，监管水平的高低取决于市场监管队伍的知识含量，以及主动适应旅游产品和服务创新形势，准确捕捉复杂交易活动重点信息的能力，建立具备旅游、中文、经济、法律、会计、财务、互联网等复合型知识背景的监管队伍，才能避免出现监管部门和被监管者信息不对称的问题。
第四，加强旅游市场综合治理，强调多维度协同监管。旅游业是综合性产业，市场监管涉及的行业、领域非常多。与一般市场监管不同，旅游执法既要监管客源地市场，也要监管目的地市场。旅游的人身依附性十分明显，既有异地预先销售与本地现场消费、多环节配合的服务消费特性，也是一种跨行业、跨地区、跨国界的广泛的人际交往活动，具有明显的外向性或涉外性，旅游市场监管具有专业特殊性和执法配合度高的双重特点。在社会监督参与上，要重点实施旅游市场秩序综合评价，按季度发布各地旅游市场秩序综合水平指数，鼓励社会公众评价和监督旅游市场秩序。在纠纷处理创新上，旅游法规定了双方协商、调解、仲裁、诉讼等多种纠纷处理方式，实践中要重点在全国推广设立旅游投诉调解委员会及首席调解员，在市场监管部门、行业协会、消费者协会、司法机构等横向主体，以及各地、各级旅游质监执法纵向主体之间建立法治化、制度化的信息沟通和执法联动协作。在事中事后监管上，要从以往旅游部门“单打独斗”转变到实行综合监管，制定综合监管责任清单，重点加强监管信息共享，推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用，加强旅游监管协调机制，促进部门协作，避免监管重叠和监管真空。在监管理念上，要强调从被动应付向主动出击、综合治理转变，适时回应社会关切，提高执法反应能力，形成与旅游市场发展形势相适应的市场监管模式。
（作者单位：国家旅游局质监所）
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