坚定不移地推动数字化城市管理又好又快发展

 

    城市管理是城市发展永恒的主题。城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展的全部活动进行协调控制的行为。随着工业化的发展，人口、资本、能源、环境、交通等因素越来越集中于城市，城市逐渐现代化的同时也呈现出一个开放的复杂巨系统的特点。随之而来的是，城市管理也呈现出多维度、多结构、多层次、分系统的复杂的特征。提高城市管理水平，是提高政府公共管理服务水平的具体体现；加强城市管理，改善服务质量，也是提高城市综合竞争力和对外开放水平的重要条件。
    一、国内外城市管理发展趋势对比
    （一）美国
    上世纪末克林顿新政开始，美国政府树立“小政府”的公共治理理念，明确倡导“掌舵”而非“划桨”的职能，少做治理事务，多做监督执法。其以政府为主导，通过委托、授权、承包等形式将政府职能转移给非营利组织或社会中介组织；通过技术实现信息共享，实现公共管理资源整合、利用；通过利益相关者参与决策和广泛监督机制，吸引公民、营利部门、非营利组织参与城市管理，提高管理效率。
    （二）新加坡
    新加坡是城市管理十分成功的国家。其完备的城市管理法规体系和严格的处罚制度，构成了城市管理的基础。城市管理资金的一部分投资商业和服务业，通过市场运作使资金增值，构成了城市管理的保障。城市管理考评制度、城市管理宣传教育和几十次全国性社会运动，构成了推进城市管理的重要力量。
    （三）日本
    日本没有专门的城市管理机构，而是采用国民教育与法律惩罚相结合、疏堵结合的方式管理城市。国民自幼接受爱护环境的教育，养成良好习惯，还自发组织区域性“美化环境促进会”等民间团体，积极参与城市管理。日本早在1958年的《轻犯罪法》中，就将乱扔垃圾、随地吐痰等33种行为定为轻度犯罪，由警察处理。良好的国民素质和人性化执法对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。
    综上所述，国际上城市管理的趋势主要是：城市管理的主导逐渐由政治权力转变为法律赋予的行政权力；城市管理目的逐渐由单一指标增长转变为全面协调可持续发展；城市管理主体逐渐由政府独家，转变为政府、市民、专家共同参与；城市管理客体逐渐从以物为本向以人为本转变,不仅包括具有公益性的城市物品和城市事务,更突出人的行为,更迎合人对城市的即时需求；城市管理手段逐渐从主要依靠政府提供公共产品转向以市场为基础提供公共服务产品，同时注重管理效率。
    相比国外，自上世纪九十年代，我国城市发展呈现出明显快速城市化的特点：城市化率由1978年的17.4%提高到2007年的44.9%；1996年城镇人口比重为30.48%，到2020年城镇人口比重将达到58%。然而，我国长期“重建设、轻管理”造成条块分割，相关法制不健全；计划性强，难以应对激增的社会需求。城市高速建设、密集建设进程中没有配套的城市管理跟进，使发达国家100多年城市化进程中分阶段逐步出现的固体废物、大气污染、交通拥堵、秩序混乱等城市管理问题，在我国经济快速增长的20多年里集中显现出来,导致城市化进程中城市环境与发展的矛盾日益突出。
    现代化的城市需要现代化的城市管理，现代化的城市管理则需要现代化的理念和方法。北京市东城区率先探索实践的数字化城市管理模式（下称“数字城管”）正是总结经验和运用现代理念的集中体现。其立足于中国城市发展现状，深入分析城市管理体制，利用信息技术，整合资源，监管分离，建立起闭环的工作流程和科学的绩效评价体系，实现了城市管理体制和手段上的创新。一经推广，在全国各试点城市取得了明显成效。
    二、试点城市推广工作情况
    （一）试点工作稳步推进
    “数字城管”在提升城市管理水平、服务百姓、促进社会全面协调可持续发展、构建和谐社会中发挥了巨大作用。其推广应用引起了各地的高度关注，大部分试点城市（区）建立了主管市（区）长牵头、各相关部门“一把手”或主管领导组成的领导小组，直接组织“数字城管”建设实施。
    住房和城乡建设部2005年～2007年先后确定了三批25个省、市、自治区51个全国数字化城市管理工作试点城市（区），并通过下发文件指导、制定标准规范、组织会议促进交流等手段积极推进试点工作，目前已有33个城市（区）完成了试点工作，并通过了部专家组的验收；6个城市开始试运行申请部验收，6个城市通过了“数字城管”建设方案的评审，正在进行系统建设。
    各试点城市在建设、运行过程中，结合本地实际，科学巧妙地加以创新，各具特色：上海市采取“整体规划、统一平台、分步实施”的步骤进行；浙江省采取“统筹规划、分类指导”，在全省推进“数字城管”建设；南宁市系统表现为“统一监督、两级指挥、重心下移、四级联动、全面覆盖”的“大城管”特点；杭州市首创城市管理信息采集市场化运作；常州市建立了长效综合考评系统等。
    太原市、大庆市、兰州市城关区、新疆克拉玛依区等没有纳入试点的城市（区），也都积极在本地区建设和实施了“数字城管”，取得良好的运行效果。
    （二）应用效果日益显著
    1、切实解决问题，改善生活质量。“数字城管”在各地的推广应用，解决了与人民群众生活密切相关的大批城市管理问题，城市面貌明显改观，促进了社会和谐。试点实践表明，“数字城管”在全面提升城市综合管理效能和及时解决大量问题两个方面取得重大进展，各试点城市各类城市管理问题的发现量、处理量比过去提高了数十倍到近百倍。
    2、科学整合资源，考评促进效率。“数字城管”有效运行指挥派遣职能，实现了一个城市管理指挥部门驱动数十个政府部门和公用企业，科学整合了管理资源。“数字城管”独立行使监督考核职能，将部门利益与最大限度促进公共利益挂钩，大幅提升城市管理问题处置效率，结束了长期困扰城市政府的管理效率低下的历史。
    例如，杭州市将全市38个市级部门、12个市二级部门、5个城区、56个街道乡镇及20个窗口单位、130个区二级部门和393个社区城管联系站纳入“数字城管”系统，实现市区两级高位协同管理。昆山市将23个政府部门、11个区镇、11个街道办事处、4个垂直管理部门纳入“数字城管”系统，首期建设实现一级指挥覆盖全市。
    3、积极挖掘潜力，拓展监管范围。各试点城市在建设“数字城管”的过程中，都结合本地实际情况，拓展了“数字城管”监管范围。例如：北京市东城区将公共安全、文物保护、流动人口和出租房屋管理等23项纳入“数字城管”的监管范围。石家庄市将公安视频监控系统、市政桥梁在线监测系统、防汛决策系统、地下水位在线监测、环卫车辆GPS监控等接入“数字城管”系统，拓展了信息来源和监控范围。北京市朝阳区增加了对人口和单位的监管，建成了拥有108万户、260万人的城乡人口数据库；与规划、卫生、商务等部门联合将违章建筑、非法医疗点、“六小”企业的安全生产等纳入了“数字城管”的监管范围。深圳市将“数字城管”拓展至环境保护、文化执法、出租屋管理、森林防火、边坡治理等。各地成功的拓展应用，充分显示出“数字城管”的强大生命力。
    4、有效促进就业，积极改善民生。“数字城管”为再就业开辟了一条新渠道，为信息服务业提供了一个新的增长点。“数字城管”的运行，需要专门的信息采集队伍、软件开发和技术维护人员，从而为社会提供了相当数量的就业岗位。综观目前，所有推广“数字城管”的城市（区）的信息采集队伍，基本上都是聘用下岗失业或再就业人员，很大程度上缓解了当地就业压力。出现了以下岗再就业人员为主体的信息采集公司等新兴行业，促进了第三产业的发展。同时，也为通讯运营公司、软件公司和计算机、网络等硬件设备供应商带来了新的商机，拉动了内需，促进了科技企业自主创新能力的提升。
    （三）重视程度普遍提高
    随着全国推广工作不断深入，中央和各地领导、政府部门对“数字城管”的重视程度不断提高。住建部前任部长汪光焘同志、现任部长姜伟新同志、副部长仇保兴同志，多次组织召开“数字城管”全国现场会，并作出重要指示。五年中，仅东城区就接待了学习、调研、考察“数字城管”的人员551批，共计7886人次，其中局级以上领导1316人次。各地相关单位间的交流也日益频繁。
    同时，住建部召开全国“数字城管”试点工作总结会，对三年试点工作进行总结，表彰优秀试点城市和“数字城管”建设实施中的先进单位和先进个人，整理编制出版“数字城管”系列丛书，包括《“数字城管”文件汇编》、《“数字城管”成功案例汇编》和《“数字城管”优秀论文集》，为下一步“数字城管”在全国的全面推广工作奠定基础。
    三、“数字城管”推广经验总结
    “数字城管”实现了城市管理从粗放到精细、从被动到主动、从静态到动态、从开环到闭环、从分散到集中的转变，全面提高了城市管理水平，其经验值得总结。
    （一）高度重视是关键，组织落实是保障
    “数字城管”从诞生起就受到了中央、部委及地方各级领导的高度重视和评价，大力推广应用，积极组织实施。这是“数字城管”得以成功推广应用的关键。各地、各级领导在认真领会了“数字城管”理念和方法后，大都由主管市（区）长牵头，直接领导和组织“数字城管”的建设，主动解决建设中的难题，并制定出一系列的政府规章和标准，为“数字城管”的建设和运行提供了组织和资金保障。
    （二）改革创新是根本，监督考核是灵魂
    “数字城管”推广应用取得实效，关键在于对原有管理体制大胆进行改革创新，建立了监管分离的新的管理体制。监督职能的分离，完善了政府监督机制建设，利用客观、科学的评价体系，形成了一个内外部监督相结合、相互补充的评价机制，克服了过去政府“既是运动员，又是裁判员”的考核弊端。监督成为政府提高管理水平的手段，从而实现了城市管理职能转变，形成了权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
    （三）统一标准是关键，执行标准是重点
    在“数字城管”推广之初，住建部就组织东城区和有关部门在部标准司的具体指导和参与下，形成了有关“数字城管”的一系列规范和标准，为推广“数字城管”提供了技术基础。后来相继为“数字城管”的建设和运行颁布了城市市政综合监管信息系统的7部标准，详细地规范了“数字城管”信息系统建设、操作流程、执行责任和绩效评价等内容。实践证明，按照标准进行建设和实施的试点城市，“数字城管”的运行都能取得很好的效果。
    另外，为进一步规范“数字城管”的推广，保障“数字城管”建成后的实施效果，住建部组织有关专家和试点城市有关同志，对已经建设和运行“数字城管”的城市（区）进行了深入调研，总结了各地“数字城管”建设和运行的基本经验，于2009年7月下发了《数字化城市管理模式建设导则（试行）》文件，明确了“数字城管”建设的原则、建设内容、项目管理和验收评价等要求，指导和规范全国“数字城管”的建设工作。该导则已在住建部的网站上公布，方便大家载。
    （四）整合资源是基础，节约成本是效益
    近年来，各城市均在政府专网、电子政务、国土、规划、公安、交通和人防系统的信息化建设方面，积累了相当丰富的硬、软件和数据资源。各试点城市在“数字城管”的建设中，不是盲目地重新投资建设新系统，而是有效地整合了已有信息资源，使之在“数字城管”系统建设中发挥作用，实现资源共享，加快了“数字城管”建设速度，节约了建设成本，提高了信息资源的利用效率。
    （五）统计分析是方法，辅助决策是目的
    “数字城管”运行过程中产生了大量城市运行数据，真实客观地反映了城市经济、政治、社会、文化等方面发展的协调程度。不协调则会产生城市管理问题，所以了解问题影响程度和发生频率就能够分析出城市中哪一方面存在不协调发展的情况。各试点城市根据积累的数据进行统计分析，为领导决策提供了重要依据。
    四、对“数字城管”的重新认识
    （一）“数字城管”是城市管理的有效手段
    几年来，各试点城市的市容环境、公共秩序获得明显改善，一些长期难发现、管不了、管不好的城市难点问题，在“数字城管”的系统内逐一解决，居民生活质量不断提高。“数字城管”维护了北京奥运会期间、上海世博会筹备期间的市容环境，为国家重大活动提供了重要保障。“数字城管”应用拓展到其他领域，监控范围延伸到城市周边，说明“数字城管”的确是城市管理的有效手段。
    （二）“数字城管”的核心是管理
    “数字城管”产生的原因是传统城市管理面对快速发展的城市难以为继。“数字城管”运行过程围绕着以人为本的核心理念，不是政府一方冷冰冰的限制、约束，而是协调城市管理资源，满足市民对城市的即时需求。“数字城管”的结果是利用现代信息技术，有效整合政府资源，有效监督政府履职，保证管理效率和管理水平的提高。所以，“数字城管”的核心是管理。
    （三）“数字城管”的成效在于理念变革、体制创新
    “数字城管”是城市管理理念、体制的重大改革和创新，是具有中国特色的现代城市管理模式。“数字城管”提出的精细化、人性化和信息化的管理理念，进行的监管分离、量化考核的体制变革，是“数字城管”实施效果显著的根本保证。所以，在推行“数字城管”过程中，不是一味强调资金上的投入，追求系统的功能强大，而应当着眼于理念变革和体制创新。
    （四）信息技术为“数字城管”插上科技翅膀
    信息技术提高了信息传输能力和处理能力，“数字城管”整合多项信息技术应用搭建信息管理平台，实现城市管理信息的及时上报、畅通传递、科学处理和适度应用，达到了监控管理流程、整改政府行为、全面提高政府绩效的目的，增强了部门内部和部门之间的协作，提升了公共决策的科学性。
    （五）“数字城管”得益于领导重视和群众支持
    “数字城管”将问题精确定位，将任务准确派遣，将结果科学评价，得到了领导的重视和支持。“数字城管”又是一项民心工程，改善了百姓生活环境，拓展了百姓的诉求渠道，得到了群众的理解和支持。
    （六）“数字城管”是标准化建设的成果
    “数字城管”执行标准化，降低了公共服务的成本；减少了行政过程的变化；为兼容、推广提供了便利；积累了技术经验；明确了责任，是标准化建设的重要成果。
    总之，“数字城管”是一项新生事物，它在贯彻以人为本、可持续发展的理念，转变政府职能、提高行政效能、建设服务型政府，推动行政管理体制、机制变革，建设有中国特色的城市管理模式方面具有强大的生命力。各试点城市（区）从建设“数字城管”的实际出发，在创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题、提高发展质量和效益等方面都作了许多有益的尝试。对照国外城市管理发展趋势，现阶段我国的城市管理综合水平，尤其是法制建设和社区自治方面与国际还有较大差距，所以我们要提高对“数字城管”的认识，破除因循守旧观念，实现体制机制创新，坚定不移地推动“数字城管”又好又快发展。
 

（住房和城乡建设部城建司处长 杨海英）