清朝在编官员名额很少,但是，要维持庞大的国家机器运转，从地方到中央，在各级衙门里衍生出了一个巨大的、辅助处理日常事务阶层，这就是“吏”。这个群体对清朝行政事务做出了贡献，但弊端也是相当大的。
清代的惯例，州县官到地方赴任时要带两种人，一是仆人，二是幕僚，这两种人是“自己人”。但在当地衙门里，已经有了从事外勤的衙役以及书吏班子，他们几乎都是本地人，在地方有根基，很多还是世代从事胥吏事务的。
尽管许多州县官想借助“自己人”来牵制、平衡衙门里当地的书吏，但往往事与愿违。州县官要办理好地方公事，少不了这些业务精通、熟悉地方事务的书吏，于是,州县官不得不迁就这些书吏，对他们的所作所为常常睁一只眼闭一只眼。
乾隆年间的学者洪亮吉曾说过，当时一个县，一般来说，有包括书吏和衙役在内的胥吏200至1000名，人数根据该县的大小而浮动。同治、光绪年间，名臣游百川估计,从全国范围来看，大县有胥吏两三千名，小县至少有三四百名，假如折中一下每县计1000名胥吏，按照清朝当时1700多个府、厅、州、县来算，全国地方胥吏人数当在170万以上。这170多万胥吏都在官员编制之外，国家不发薪水，他们的工资不是由国家开支，而是雇佣他们的官员自己掏腰包，或从项目经费中抽取。
在清代地方政府中，约定俗成地形成惯例，“衙门的书吏和差役都靠陋规维持生活，地方长官则靠他取得的当地税收，一方面维持行政开支，一方面上缴摊派的税收定额”。可以说，鱼有鱼路，虾走虾路。那么，地方吏员是如何攫取“灰色收入”的呢？
一是收受贿赂，书吏在征税过程中上下其手；二是变相搜刮。地方胥吏的多数甚至几乎全部经济来源，都是通过搜刮而来的，在税收中弄虚作假是胥吏们的惯常手段；三是鱼肉百姓。
《点石斋画报》有报道明确记载了福建泉州、漳州两府的地丁钱粮的“包征”、“包解”的状况。当一个新的州县官一到任，识相的衙门户房书吏就会把红包呈送给州县官。州县官收了钱，征收地丁钱粮事务，当然完全交给户房书吏经办，于是，户房书吏“任意订定银价，派差下乡坐收，骚扰情形不堪言状”。即使有百姓不服气，向当地的州县官举报，也是毫无作用。
据说，当时的安溪同安收粮的胥吏下乡征收赋税银两时，浩浩荡荡，带领的衙役有二三十个人之多，他们一到乡间，就选择条件好的富户作为公馆，“日用饮食皆有乡老轮流供应”，好吃好喝，自不待言。更恶劣的是，这一伙胥吏还要百姓家新娶的媳妇来服侍，老百姓敢怒不敢言，自家的小媳妇“左右献茶侑酒，任其调笑”。否则的话，征粮的胥吏就认为主人怠慢自己，一定会鸡蛋里挑骨头，想方设法找茬，“多方缠扰，民不堪命”。
清时的北京作为政府统治中枢，官多吏也多，“在北京的几百个官署里，数以千计的书吏将几十万件文件誊录和归档”。
晚清京官何德刚在掌管吏部司务厅时，遇到了一件事：当时“广西提督冯子材以吏部写信索贿奏参，密旨令吏部堂官拿办”。这个敢于写信向边疆重臣索贿的部吏叫“沈锡晋”，后被捉拿抓获。
不只是吏部有公然索贿的部吏，户部也有，顺理成章，其他的中央部门也不会没有。可以说，部吏索贿几乎就是当时公开的秘密。那么，京城部吏是如何索贿的？
一是靠写信。当年没有现在发达的通讯工具,前文述及的吏部部吏沈锡晋就是以“写信”这一传统方式来敲诈地方高官冯子材将军的。二是故意拖拉公务。不花钱,部吏也不是不给办事，就是不敢保重正确率和时效性，您就慢慢等着吧！三是招摇撞骗。“部吏作弊，无非撞骗”。这是当年官场内部的爆料。
据《春明梦录》载：有一次,掌管组织人事的吏部公示，将出来六个知县名额供候补官员分发，其中有广东两个空缺，云贵两个空缺，按当时官场规矩“应行制签”。广东在当时是肥缺，而云贵是候补官员都不想去的省份。所以，吏部部吏就悄悄同一个候选者说，给三千两白银“可选广东”，如不给钱“定选云贵”。三千两不是个小数字啊！这个候选官员在“高人”的指点下，婉转地探问一起参加候选的官员们，竟然“人人都索三千选广东”，他这才恍然大悟。
四是报销都有“潜规则”。在清代，尤其是后期，各个部门、地方政府要想顺利报销都有“潜规则”，连为清廷立下赫赫战功的功臣也概莫能外。
清朝同治七年（1868年），剿灭捻军的战争进入扫尾阶段。直隶总督、湘军主帅曾国藩同湖广总督、淮军主帅李鸿章一起为军费报销抓耳挠腮。原因是军费报销账目送到户部时，户部书吏要审核，按照“潜规则”，不交“部费”给户部书吏，大笔军费就报销不了，这可了不得！于是，他们不得不找人“沟通”。
李鸿章接到反馈消息说,户部书吏要求给一厘三毫的“部费”。当时，湘、淮军要报销的军费为3000多万两银子，按一厘三毫算，“部费”接近40万两银子。这是一笔巨款。曾国藩托人与户部书吏接洽的结果是，好处费得8万两，8万与40万相比，显然，户部书吏给了天大的面子。同时，曾国藩向朝廷递交了一份报告，请求军费报销免于审计。清廷出于对湘、淮军平定太平天国、捻军的功勋劳苦，同意了他的要求。曾国藩对此感激涕零。
不过，曾国藩表示,已经同户部书吏说好要给的8万两银子“部费”还是照给。可见，即使有皇帝的关照，掌控四省实权、战功显赫的曾国藩，也不想得罪那些部吏。
胥吏，是官府中处理具体事务的职员。他们并无品级，不算官员，以今天的编制制度推之，应属政府的“临时工”。这个群体何以如此明目张胆，劣迹斑斑？
首先，胥吏有条件腐败。当时，州县官的任期一般为四五年，甚至还有更短的，他们对于地方情形根本不如胥吏们了解。官员在一地任职的时间很短，而胥吏却几乎世代沿袭当差，所以，新官上任，对本部或者本地的情况了解很少，对事务不熟悉，又无亲信，往往要“以吏为师”，向这些“临时工”学习如何办理政事、处理公文。当时办理文牍，往往是官员交给书吏，书吏写完之后呈给官员，官员只是签字盖章同意而已。所谓“铁打的知县，流水的胥吏”，地方百姓决然不敢得罪胥吏，这就给胥吏腐败提供了土壤。
其次,胥吏的经济状况决定了他们必然腐败。清代法定的官俸本就很低，县吏即使有一些收入，也是少之又少，十分微薄，不仅远不够养活一家老小,即便自身也难以养活。这样的收入，欲使胥吏们保持廉洁不啻于痴人说梦。可以这么说，假设衙门胥吏们不贪污腐败的话，他和他们的家人根本无法活命。胥吏职位是花大价钱买来的，这也为胥吏们上岗后敲骨吸髓地榨取地方百姓埋下了伏笔。
再者，胥吏们的角色、地位使得他们不腐败才怪。尽管书吏在清代官场上很活跃，而且也在实际工作中承担着重要角色，但是，其社会身份、地位却是微贱的,尤其是科举出身的官僚士大夫，根本就看不起他们。
在汉代，官吏并无判然分别。掌管具体事务的吏，也可升官，甚至做到宰相。而到元代，因为官员多为蒙古人，往往不通汉字，更不懂政治，便将种种事务都交给文案、书吏，胥吏的权力因此大大扩张。明代继承元朝的制度之弊，更加规定胥吏不能考进士，“一朝为吏，终生为吏”，永远不能进入上流社会，且为人所鄙夷，所谓“不入流”。
另外，在实际制度层面，确实也少有书吏们的上升空间，这种个人前途的“天花板效应”，等于说干得再好也白干，使得全国百万之众的胥吏阶层根本就没有廉洁奉公的原动力，于是转而把捞钱作为其最大最可行的人生目标。
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