文/李二福
完成不动产登记职责机构整合，是《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）顺利实施的关键。今年4月13日，国土资源部、中央编办《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发〔2015〕50号，以下简称《意见》）要求：以省会城市职责机构整合为突破点,全面铺开市县级不动产登记职责机构整合工作，确保今年内整合完成各级不动产登记职责和机构。3月国土资源部统计数据显示，推进不动产登记职责机构整合中遇到的“96%的县级还没进行机构整合”的难题，笔者通过网上调查、台湾等实地考察，就政府力推职责机构整合遇到的难题、试点经验借鉴、破解建议提出拙见，以供参考、斧正。
1.国务院力推不动产登记职责机构整合遇到难题
1.1国务院力推不动产登记制度顶层设计
去年5月7日，国务院批准国土部正式挂牌成立了不动产登记局，这也是建立和实施不动产统一登记制度重要一步，标志着不动产登记制度已经拉开序幕。
今年初，在全国国土资源工作会议上，国土资源部部长姜大明在谈到不动产统一登记制度改革时表示，《条例》将于今年3月1日起实施，落实《条例》时间紧、任务重、难度大，必须全力以赴加以推进。
不动产登记制度顶层设计。6月27日从国土资源部获悉,经国务院批复正式建立,国土资源部牵头,中央编办、财政部、住房城乡建设部等9部门组成的联席会议26日召开第一次会议。国土部部长姜大明表示，要从今年开始，通过基础制度建设、逐步衔接过渡、统一规范实施，用3年左右时间能够全面建立不动产统一登记制度；用4年左右时间，运行统一的不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息实时互通共享以及依法查询，形成不动产统一登记体系。今年将重点发挥不动产登记工作部际联席会议制度作用，加强对地方指导监督，加快推进工作衔接以及各级职责整合和机构建设，推进《条例》制定，同步提出相关法律“立、改、废”建议。
不动产登记职责机构整合是建立和实施不动产统一登记制度的组织保障，是确保《条例》全面实施的基本前提。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，深入推进依法行政，加快建设法治政府，行政机关法定职责必须为。此次两部委联合下发《意见》，目的就在于促使各地进一步充分认识不动产登记职责和机构整合的重要性和紧迫性，督促地方政府加快履行法定职责，积极推进不动产登记职责和机构整合，人员业务划转，工作流程再造，技术管理的衔接。
一是整合不动产登记职责。《条例》规定：省级国土资源主管部门和机构编制部门应在本级人民政府组织领导下，按照中央统一要求，会同有关部门制定不动产登记职责整合工作方案或实施意见，支持市县级人民政府结合本地区实际，将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等职责整合由一个部门承担，尽快印发职责整合文件，切实将不动产登记的职责整合工作落到实处。
二是整合不动产登记机构。 统一机构是“四统一”的基础和前提。不动产实行属地登记，市县两级是不动产登记工作的关键。各地不能停留在成立联席会议制度和领导小组层面，要实实在在地整合统一登记的职责和机构。如果市县级的职责和机构整合不到位，不动产统一登记制度就没有实施主体，《不动产登记暂行条例》就无法全面落实，不动产统一登记这项国家重大改革任务在市县层面就无法具体实施。《条例》规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本地区的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导、监督。各地应进一步摸清现有各类不动产登记机构、人员、业务开展等情况，厘清登记、交易、审批管理的职责边界，将原来分散在各部门的登记机构进行整合归并，尽快实现不动产统一登记机构的有机重组和工作流程再造。
三是统筹不动产登记相关资源。《意见》明确提出，按照“人随事走，编随人走”的原则，相关部门应划转相应的不动产登记人员、编制、设备和相关经费到不动产登记机构。各地应充分考虑原有各类不动产登记工作的专业性和连续性，科学统筹调配相关资源，确保不动产登记机构有足够力量和资源有效开展不动产统一登记工作。各地应充分考虑原有各类不动产登记工作的专业性和连续性，科学统筹调配本地区相关资源，确保不动产登记机构有足够力量和资源有效开展不动产统一登记工作。要采取切实有效的办法，妥善做好不同身份人员的统筹安排，逐步健全和完善人员队伍，形成合力，确保不动产登记职责整合落实到位。
四是具体落实办法。6月29日，国土资源部在江苏省徐州市举办为期6天的不动产登记高级研修班。胡存智副部长提出四点要求：一是系统学习掌握不动产登记制度体系，将《不动产登记暂行条例》及配套规定贯彻和运用到实际工作中，加强制度建设，因地制宜细化完善不动产登记有关政策，科学设计本地不动产登记制度体系。同时，选取已完成整合和机构建设的地区，树立典型，以点带面，充分发挥带动和示范效应。二是抓紧推进市县级不动产登记职责整合和机构建设，以省会城市职责整合为突破点，全面铺开市县级不动产登记职责机构整合工作。以年底前完成各级职责机构整合为目标，细化任务，倒排时间，落实责任，迎接国务院和国家土地督察机构的专项督查。三是抓紧完成各类不动产登记资料移交整合工作。各地要根据实际，加强沟通协调，能移交的一律移交，需要共用的，做好共用管理工作，创造条件逐步实现移交。四是扎实做好不动产登记发证准备工作，积极推进不动产登记流程再造和登记窗口建设，确保不动产登记各个环节与其相关的管理环节实现平稳交接、有序衔接、无缝对接。
截至4月中旬，全国已有17个省(区、市)明确由国土资源部门牵头负责不动产统一登记职责整合工作。其中，河北、黑龙江、山东、湖北、江西等5个省已经正式建立不动产登记联席会议制度，北京、辽宁、黑龙江、广东、四川、河南等省(市)已在国土资源厅(局)内成立了不动产统一登记领导小组、不动产登记局，启动了相关工作。不动产立法工作在国家层面推动。
1.2政府力推不动产登记职责机构整合遇到难题
根据国土部的统计，截止到2015年3月份，我国300多个地市州盟、2800多个县市区旗中，只有50个地市、101个县完成了不动产登记职责整合，占比分别不到16%和4%。这也就意味着96%的县级还没进行机构整合。不动产统一登记涉及法律制度、人员安置和各个部门背后的利益重新洗牌分配问题，因此如何统一登记职能及机构是要解决的一个非常困难的实际问题。难题主要表现在：
政府怕影响地方利益。一怕曝光家底，不动产登记信息一旦公布后，可能会涉及地方债、土地财政等问题，不排除部分地方政府不愿意曝光家底。二怕收房地产税。5月12日，上海城市经济学会高级经济师顾海波对记者表示。不动产登记使人联想到房产税，由于房产税是房价稳定器，对于高房价和投机有明显的抑制作用，因此，遭到以地生财的各级政府的抵制是预料之中的事情，这是不动产登记发展缓慢的根本原因。
触动相关部门利益。目前我国基本是房产、地产分开登记，房产归建设部门登记，地产由国土部门登记。《物权法》原本规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，房产地产原本就是一个整体，不动产登记条例的实行将打破目前行政手段人为分割的制度。其责任部门归口为国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责。国土部及省级不动产登记职责机构整合因具体业务量小且简单而容易。而地方市县级房管部门因为成立时间长，业务量大、人员多，副县、副科以上机构多，有独立的测绘队。难免对本次整合职责、编制、规格、人员、数据、档案等移交持有不同意见。甚至有由房地产管理局牵头整合不动产登记局的说法！
不动产登记数据平台建立开支巨大。一是，技术标准差异：由于长期以来各部门的分别登记，使得各部门在登记过程中都有一套独立的技术标准，例如各部门采用的坐标、精度等均不统一，增加了成果转换和资源共享的难度。二是，缺少信息共享平台。我市长期以来各项登记工作累计了大量的数据，在缺少有效保障机制和成熟信息平台的条件下，各部门都不愿轻易交出本部门的登记成果，给统一登记造成困难。三是，历史个人住房信息数据联网旧账未清，新的不动产登记数据库新任务又提上日程。2012年住建部在全国40个重点城市建立个人住房信息系统联网工作，但因为条块分割管理，推进并不顺利。四是，不动产登记测绘开支巨大。国家测绘地理信息局最新发布的2014年度测绘资质单位的统计数据显示,2014年全国测绘资质单位的服务总值约680亿元。全国有2600多个市县单位，每个市、县不动产数据库平台开支在500-1000万元左右。
触动个别人的利益。尽管物权法未赋予不动产登记反腐功能。不动产登记制度不会倒逼官员“抛房”，与房价反腐无直接关系。但是，不动产统一登记的实施,意味着房地产税征收脚步日益临近,对于商品房投机者，多占住房的官员将是很大打击,会逼迫部分空置房进入市场,可望有效降低已售住房空置率。由于不动产统一登记制度推进，涉及到相关政府部门机构的调整，所以相关政府部门官员是持一个抵触心理的。涉及到个人私有财产或者隐私，人们存在理解上的误差，不愿意配合，这与国人“有财不外露”的观念有关，同时也存在个人财产信息泄漏的危险。
房地产登记量大，赔偿责任大。《条例》明确了登记错误赔偿责任，房屋登记一平方米多则几万、少则几千，一旦发生登记错误，赔偿金额较大，且市县一级的实际工作中，房产登记部门的人员、技术且历史的登记资料数据显然多于土地登记。
人员编制控制严格，人才不足问题严重。按照今年中央的精神，为避免给政府机构改革增加难度，对机构编制数量的把关更加严格。按照人随事走、编随人走的原则，相关部门应划转相应的不动产登记人员、编制、设备和相关经费到不动产登记机构。
不动产信息数据统一难、共享难。2007年3月，十届全国人大第五次会议通过了物权法，设专节规定了不动产登记制度。在国务院明确提出“建立统一不动产登记制度”之前，城乡住建部决定：
2013年全国住房信息系统预定于实现县级以上城市联网。可是到2014年底前，仅有40个重点城市的信息系统将联网。住房信息主要存在两方面的问题，一是阻力大。联网的技术难度不大，但一些地方或部门不愿意主动配合完成联网工作。二是，从技术上看，系统不统一，没有也无法联网；三是数据不全。某特大城市的住建部门负责人告诉记者，有几类住房数据并不在目前的住房系统中，如以前的纸质数据、产权比较复杂的央产房、还有小产权房等。对于不动产统一登记，主要的操作方法有两种，一是另起炉灶，进行相关数据的普查、调查，如此一来，可最大限度地保证登记的全面准确，但成本太大；另一种是利用以前的数据，进行技术系统的统一整合以及实时的补充更新，但由此将给数据的完整性带来一定挑战。整合共享应该是大方向，就住房数据而言，在统一的不动产登记系统中，很可能会以住房信息系统的数据为基础进行整合，如此一来可以节省大量的人力物力，而且国务院常务会议也提出，行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担，房产交易、预售的职责还在住建部门。当然，对于遗漏的数据，一方面需要大量的投入，另一方面通过法律法规上的保证，是可以逐步完善的。
不动产权属争议调处难。从现行县级政府职能部门分工来看，“产权登记”和“调处权属争议”业务也由两个机构分别承担。比如：县国土资源局由地籍管理股负责土地登记业务，处理土地权属争议则由“县人民政府调处土地纠纷办公室”负责；县级林业局由林权交易服务中心负责山林权登记业务，处理山林权属争议则由“县人民政府调处山林纠纷办公室”负责。《国务院机构改革和职能转变方案》并没有要求整合“调处不动产权属争议”职责，中央编办也没有把“调处不动产权属争议”职责划给国土资源部。“调处不动产权属争议”不应是不动产登记机构承担的工作，而应由政府相关职能部门根据各自管理权限去承担。
2. 不动产统一登记试点经验借鉴
3月13日媒体报道：第一批实施不动产登记试点城市有，哈尔滨、长春、沈阳、大连、西安、济南、青岛、武汉、成都、南京、杭州、宁波、厦门、广州和深圳15个城市。3月1日，青岛、重庆、徐州、泸州、南宁、荆州等共15个城市或其所辖县市，随着《不动产登记暂行条例》的正式施行，四川泸州、江苏徐州、山东青岛、黑龙江林口县等地颁发出第一批不动产权证书。
2.1泸州样本
作为国土部确定的首批不动产登记示范城市，泸州的不动产登记经验颇受瞩目。根据国土部要求，包括泸州在内的15个示范城市将对国家层面的不动产统一登记技术规程、规范和标准进行试验和研究，形成地市级不动产统一登记技术模式，为不动产登记信息管理基础平台建设及推广奠定基础。
泸州在全国率先完成市级机构和职能整合，在3月1日《不动产登记条例》实施当日颁出了全国首批不动产权证书等。
在不动产登记全面推广之际，泸州也迎来了来自四川其他县市、贵州等多地不动产登记的学习考察团。四川省也将以泸州不动产登记为样本，总结泸州的经验，在全省范围内推广。
“泸州经验”的一大亮点即是把数据标准库建在前面。学习泸州经验，把市的不动产统一登记信息的互联互通工作做在前面，全省各市州之间的信息共享也就更加方便实现。根据国家不动产登记的要求，国家、省、市、县四级登记信息最终都要实现实时共享。
泸州的不动产登记的数据标准库和信息化建设并不容易，泸州市本级不动产统一登记对象主要是土地和房屋，历史土地登记数据约为80万条，房屋登记数据约为310万条，每天还有300件左右的接件量。
“这些历史数据的整理、分析，需要一个强大的数据平台。”根据泸州市不动产登记局的测算，该数据库的投入需要上千万元的投入。
以土地和房产数据为例，据全程参与泸州不动产登记系统建设的北京超图软件股份有限公司（下称超图）房产事业部副总经理李峰介绍，即要实现从原有房地数据记录中抽取房地各自的数据，比对不动产统一登记数据库建库标准，逐一分析，构建楼幢信息与土地登记信息之间、房屋登记信息与楼盘信息之间、房地数据之间的关联，实现房地关联后的不动产市级数据库。
考虑到现实操作难点，泸州也不是一步到位，全市推进，泸州是在市本级和泸县先行开展，进行职能整合和人员划转工作，建统一的标准数据库等，其余三区三县逐步跟进。
2.2督导先行有效。
7月13日，国土部为督促落地，向全国各省区派出了8大督导组，督导各市县尽快建立统一的登记机构。
4月8日《中国国土资源报》报道：广东厅督导市县不动产登记机构整合 。据了解，广东21个地级以上市（含顺德区）分别由9个国土资源厅领导分工挂钩，每人联系2~3个地级市。挂钩厅领导采取日常工作（包括电话沟通、与其他公务出差相结合等）和专项督导（到挂钩地区实地检查督导，原则上每季度不少于1次）相结合的方式，指导检查市、县两级不动产统一登记机构设置、职能整合、部门衔接、政策文件出台、登记资料移交等7个方面15项具体事项的落实情况，并协调当地党委、政府，研究分析解决此项工作进展中存在的突出问题，督促加快工作进度。
7月15日《南方日报》报道：广东近六成地市已设不动产登记机构。截至目前共有13个地级以上市（含顺德区，下同）、15个县（市、区）完成不动产登记职责整合和机构设置，分别占地级以上市和县（市、区）总数的59％和12.5％。
广东省国土资源厅相关负责人表示，当前该省不动产登记推进工作总体仍然滞后，进展不平衡，有些地级以上市（县、区）不动产登记局已挂牌，但尚未完成职责整合。相关部门间沟通协调机制和机构设置、职责整合推进力度不大。下定决心，坚定不移加快推进市县不动产登记职责整合和机构设置工作，确保今年9月底前基本完成此项工作。
2.3北京明确不动产登记职责整合方案
6月5日《中国国土资源报》报道： 6月2日，北京市召开不动产登记工作联席会扩大会议，通报经市委常委会审议通过的《北京市不动产登记职责整合方案》（以下简称《方案》），并对区县政府不动产登记工作进行部署。
《方案》明确，市国土资源局为全市不动产登记机构，统一负责全市不动产登记工作。将市、区县相关部门承担的土地、房屋、林地、农村土地承包经营权等不动产登记职责予以整合，统一由市国土资源局承担，不动产管理职责仍由原相关部门承担。按照中央要求，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内，市农委、市农经办会同市国土资源局等部门开展农村土地承包经营权统一登记工作。过渡期后，改由市国土资源局负责农村土地承包经营权登记工作。
《方案》提出，不动产登记职责整合后，按照人随事走、编随人走的原则，将有关部门涉及不动产登记职责的人员编制划入国土资源部门，充实国土资源部门不动产登记工作力量。市级层面，在市国土资源局增设不动产登记处，主要负责并指导监督不动产登记工作，建立不动产统一登记制度。整合市国土资源局所属市土地登记中心、市住建委所属市房屋登记中心职责和机构编制，组建市不动产登记事务中心，为市国土资源局所属事业单位。区县层面，整合区县国土资源部门土地登记中心和住建（房管）部门房屋登记中心、档案中心职责和机构编制，组建区县不动产登记事务中心，为市国土资源局区县分局所属事业单位。
2.4江西省会南昌市批准成立不动产登记机构。7月14日《新法制报》报道：日前，南昌(楼盘) 市机构编制委员会下发批复，批准成立南昌市不动产登记机构。机构的设置模式为“一局一中心”，即：在南昌市国土资源局增挂不动产登记局的牌子；同时，设立南昌市不动产登记中心，具体负责不动产登记、办证的日常事务和服务工作。
2.5测绘职责机构整合样板
徐州市测绘地理信息管理职能划入市不动产登记局。3月4 日 四川测绘地理信息局信息显示：为更好地开展不动产登记工作，根据国家和省相关文件精神，徐州市人民政府办公室日前发文，明确将测绘地理信息管理职能划入新成立的市不动产登记局。依据《关于印发〈徐州市不动产登记局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，徐州市设立不动产登记局，为徐州市国土资源局管理的副处级行政机构，原国土局承担的测绘地理信息管理职能与地籍管理职能一并划入市不动产登记局。徐州市基础地理信息中心也和市国土局土地登记处、市住房保障和房地产管理局登记交易中心、房产档案馆合并，整建制划入不动产登记局下设的徐州市不动产交易服务中心。
2.4建立高级别的协调领导机构是工作顺利的保障
从调查省市不动产登记联系会议制度组成看，各省市在推进不动产登记方面具体展开的工作部署各有不同。截止去年5月15日，河北、黑龙江、山东、湖北、江西等省建立了不动产登记联席会议制度，北京、辽宁、黑龙江、广东、四川等省（市）在国土资源厅（局）内成立了不动产统一登记领导小组。黑龙江省市政府常务副职或分工副职担任总召集人，同级政府办公厅副秘书长担任召集人！省（市）政府编办等相关部门副职作为组成人员！ 联席会议办公室设在省市国土资源厅（局），主要承担联席会议日常工作。办公室主任由省国土资源厅（局）副职兼任。联席会议办公室可定期或不定期组织召开成员单位联络员会议。
2.5发挥不动产登记社团作用
现在建立了土地登记代理人行业组织的有：浙江省土地调查登记协会、江西省土地登记代理人协会、黑龙江省土地登记代理人协会、广东省土地估价师与土地登记代理人协会、内蒙古自治区土地估价师与土地登记代理人协会、广西土地登记代理人协会等。行业组织是非营利性的专业性社会团体，会员包括团体会员和个人会员，业务主管部门是地方国土资源主管部门，并接受民政部门的社团登记管理。
全国和地方均建立了相应的房地产经纪人学会和协会。目前广东、河南、山西等省成立了省房地产估价师与房地产经纪人学会 (协会)，东莞市成立了东莞市房地产估价师与房地产经纪人学会、深圳市成立了深圳市房地产经纪人行业协会等。
7月7日，中国土地估价师与土地登记代理人协会在北京新大都饭店组织召开了登记代理行业自律管理模式研讨会，内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、江西、湖南、广东和广西8个登记代理行业协会及河北、江苏、山东、重庆4个登记代理行业协会筹备组的相关负责人出席了会议。会议对“登记代理中介机构登记服务办法”和“登记代理专业人员登记服务办法”进行了深入交流和讨论，中国土地估价师与土地登记代理人协会将进一步修订两个登记服务办法，适时发布。
3不动产登记职责机构整合难题破解建议
3.1市县政府尽快摆脱违法嫌疑及地方利益限制顾虑
“法定职责必须为”。一是政府不作为有违法嫌疑。2007年颁布并实施的《中华人民共和国物权法》第10条明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。” 2014年12月22日，国务院发布《不动产登记暂行条例》，六章三十五条，对不动产登记机构、登记簿、登记程序、登记信息共享与保护等做出了规定，将于2015年3月1日开始施行。国土资源部副部长、国家不动产登记局局长王广华说，“《暂行条例》实施后，如果不动产登记的职责和机构没有整合到位，不能按照条例的规定实施不动产统一登记，就可能面临行政违法的尴尬局面”。二是，克服曝光家底，怕收房地产税顾虑。不动产统一登记制度是一项摸清家底、保护公有和私有财产、保护产权之间合法交易的制度。不仅是解决城市房屋登记的问题，而且涉及开展房产税的问题。7月14日中国新闻网报道：房地产税立法初稿已成形 税率或由地方自行决定。房地产税属于地税税种。例如，在美国房地产税。建立不动产数据库尽管当前增加了政府“家底”透明度，但是更重要的是依照《房地产税法》为地方政府增加巨额的财政收入，为市政基础设施、公益设施提供了财力保障，利远远大于弊。
3.2全国省会城市在不动产登记职能机构整合中应该发挥表率作用。
一则国土部指示：“推进市县级不动产登记职责整合和机构建设,以省会城市职责整合为突破点,全面铺开市县级不动产登记职责机构整合工作”。
二则省会城市的地位决定：一是在社会配套改革试验中处于核心辐射地位。二是在科学发展、富民强省进程中具有龙头带动地位。三是在加快发展方式转变中处于示范引领地位。
三则，市县分别建立副县、副科级行政单位或事业机构。首先，从国家不动产登记局行政编配看， 低职高配有高效。7月16日日国务院发布任免信息，王广华任国土资源部副部长。自2014年7月出任首位不动产登记局局长的王广华，升任国土部副部长后仍兼任该职。王广华早在去年7月已接任不动产登记局局长，此番升任副部长后仍继续担任地籍管理司(不动产登记局）司长（局长）一职。明显有加强推进全国地方不动产登记职责机构整合领导协调能力行政意图。其次，从外地试点经验看，一般当地政府常务副职或分工副职担任联席会议召集人，编办按照“人随事走，编随人走”的原则，可以对人员编制可以不增加，但是授予不动产登记局更高的级别。否则，会有部门扯皮：都是平级的机构，你凭什么管我？召集我？整合后的工作效率及质量靠专业资格人才，否则，行政或事业规格低，必然吸引不来原工作部门的专业资格人才！他们可能会因不动产登记局的设立有损其利益而不积极配合工作。
建议：编办参照上级不动产登记局职责机构设置办法，按照上级机构单位低编制，高领导配置，上行下效的行政惯例，不动产登记局局长任命，国家有副部长兼任，依次类推：省厅副厅长兼任，市县至少分别
副县、副科局长兼任。
3.3在市县政府组织领导下，建立以国土资源部门牵头、编办协助的不动产登记职责机构整合领导小组、部门联席会，并设办公室。
首先，从市编办测绘职责分工看，不动产数据平台的建立，需要全市测绘行政管理机构执行。依照《测绘法》第四条“县级以上地方人民政府负责管理测绘工作的行政部门（以下简称测绘行政主管部门）负责本行政区域测绘工作的统一监督管理”规定，郑州市国土资源局经过市编办审批的内设机构“地籍测绘管理处”，“担负全市的测绘行政管理任务“贯彻执行测绘工作的行政法规和规章，制定本市测绘事业发展规划，承担信息化空间信息基础框架建设和基础测绘成果应用：组织并管理基础测绘、市界限测绘、地籍测绘。管理全市测绘基准和测量控制系统--”等职责，这是任何部门职责不能剥脱的。
从自然属性来看，土地是万物之本，是最基础的不动产，任何其他不动产，如房屋、林木等，都不得不依附于土地而存在，离开了土地这些不动产就不复存在，就不能叫不动产。第二，从管理上来说，由国土资源部门负责登记，可以更好地贯彻落实国家的“珍惜土地，保护耕地”的基本国策、土地政策、税收政策等，有利于实现国家的宏观调控目标。第三，从登记手段来说，我国实行的产权登记制度，采取的是实质审查主义，国土资源部门需要对权属现状进行实地地籍调查，包括权属调查和地籍测绘工作，运用测绘、测量等专业技术手段来确定土地的权属界限、界址位置、面积等，形成相应的完整、系统的文件资料和图件资料。这是目前其他部门难以做到的。第四，我市土地登记工作取得了显著成效。目前，城镇国有土地使用权和农村集体土地所有权登记地籍调查、发证基本完成。土地主管部门在长期的登记工作过程中，建立了完整的规章、制度和技术规程，健全了各级登记机构，培养了一大批训练有素的测绘、登记人才，积累了丰富的登记经验和大量的登记资料，实现了土地登记资料的公开查询。土地主管部门现有的机构、人员和条件，完全可以胜任房地产登记工作。由土地主管部门承担房地产登记，不仅可以保证登记政策的延续性，而且可以充分利用现有的资源，节约大量社会成本。第五，国家的政策，外地的实践经验。《意见》要求，“省级国土资源主管部门和机构编制部门应在本级人民政府组织领导下，按照中央统一要求，会同有关部门制定不动产登记职责整合工作方案或实施意见，支持市县级人民政府结合本地区实际，充分利用现有资源，将土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等职责整合由一个部门承担，尽快印发职责整合文件，切实将不动产登记的职责整合工作落到实处。”。 第四，我市土地登记工作取得了显著成效，不仅为保护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发挥了重大作用，而且为实现房地产统一登记打下了良好的基础。目前，城镇国有土地使用权和农村集体土地所有权登记发证基本完成。土地主管部门在长期的登记工作过程中，建立了完整的规章、制度和技术规程，健全了各级登记机构，培养了一大批训练有素的测绘、登记人才，积累了丰富的登记经验和大量的登记资料，实现了土地登记资料的公开查询。土地主管部门现有的机构、人员和条件，完全可以胜任房地产登记工作。由土地主管部门承担房地产登记，不仅可以保证登记政策的延续性，而且可以充分利用现有的资源，节约大量社会成本。
3.4参考台湾不动产登记制度，建立我国专项赔偿基金、小产权房预登记两项制度
一是，建立我国专项赔偿基金制度。建议：依靠政府公信力和国家赔偿为保障，市县不动产登记局，从登记费里提取提存10％作为赔偿金。如果登记出了问题，先赔偿损失，再追究责任。
二是，参照台湾不动产登记损害赔偿制度。去年考察台湾不动产登记制度发现，地政机关因登记错误、遗漏或虚伪致受损害者，由地政机关承担损害赔偿责任，但该地政机关证明其原因应归于受害人时，不在此限。地政机关所承担的损害赔偿，若因登记人员重大过失所致，由该登记人员偿还，拨归登记储金。地政机关所收取的土地登记费，应提存10％作为登记储金，专供赔偿使用。对于赔偿价值的标准，台湾《土地法》第68条规定，登记损害赔偿不得超过损害时的价值。如地政机关拒绝损害赔偿，受害人可向司法机关（法院）提起诉讼。赔偿请求时效为2年。
三是，小产权房预登记制度。我国《物权法》提出，预告登记制度。
预告登记是指当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，法律为保全这项将来发生的不动产物权变动为目的的请求权而进行的登记。不动产预告登记最早为德国中世纪民法所创，《德国民法典》加以继承，并为瑞士、日本民法和中国台湾地区“民法”所继受。现在小产权房有普遍性，尽管违法不受法律保护，如果不纳入预登记数据库，就会泛滥成灾，耕地保护受到威胁，而且小产权房的价格影响市场的公平。
3.5依法建立我市不动产登记代理人（测绘）及评估协会，解决数据库技术人才不足问题迫在眉睫
成立有利条件有六。一是有法律依据。《行政许可法》第十三条
规定：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的”可以不设行政许可。二是市局党组的决定。郑州市国土资源局《关于成立郑州市国土资源协会筹备领导小组的通知》（郑国土资文2004【433】号），该协会筹备组经过市民政局社团登记处、省厅人事处备案登记，一直在筹备之中。建议更名为“郑州市不动产登记代理人（测绘）与评估协会”。三是，与行政机关改革同步，方便群众。既可以打破郑州国土行业“零社团”局面，可以同房地产管理系统经纪人、评估、物业三个协会配合，建立不动产登记数据库，实现合作共赢。四是，补充了政府不动产登记局技术人员的不足。五是，弥补了信访工作地方社会化服务体系滞后的缺陷。否则，政府不动产登记局成立后，如果没有协会的配合，政府不动产登记局跳“独身舞”，不仅人少事多，面临繁琐技术事务工作缠身，而且会长期处于产权纠纷、真假证件鉴证、历史遗留问题查处等“火山口”威胁，干扰正常工作，影响政府形象。
协会运作办法：一是，按照国土地估价师与土地登记代理人协会即将出台的“登记代理中介机构登记服务办法”和“登记代理专业人员登记服务办法”两个文件办事。二是，借鉴法律资格管理经验，配合政府，将登记官资格和登记代理人资格进行整合。三是，依行规实施咨询、代理、法律、测绘技术服务。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，鼓励各有关部门向符合条件的行业协会商会和其他社会力量购买服务，及时公布购买服务事项和相关信息，减轻政府及企业负担，不乱收费。
（作者单位：郑州市国土资源协会筹备领导小组成员）
2015年7月16日
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