张绘/文
近期关于推进城镇化和房地产限购的新政频频出台，城镇化方面比如北京近日正式对外公布的《北京市积分落户管理办法（试行）》，以及近日国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，同时我们也看到北京、杭州等20多个大中型城市推出了一系列关于限购的政策。这一系列组合新政出台之后，对于财政部门有着怎样的挑战？
在上海积分落户政策有效实施多年后，北京也颁布了《北京市积分落户管理办法（试行）》（下称《办法》），从2017年1月1日起，北京户籍管理制度将实现重大改革，将为长期在京合法稳定就业和居住的普通劳动者，建立一条公开公平的落户渠道，增强城市融入感和归属感。尽管如此，《办法》设定的高门槛让很多人望而生畏。从《办法》中可知，想要积分落户北京，首先得迈过四道门槛：持有北京居住证、法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年以及无刑事犯罪记录。同时，对于其他方面的要求也不低。
《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（下称《方案》）提出，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%（2015年仅为39.9%），各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。
鉴于北上广深等大城市落户的高门槛，当前最容易解决这部分转移人口落户的是中小城市，中小城市城镇化有一个明显的好处在于便于就近城镇化。同时这也为中西部地区的中小城市提供了充足的劳动力，将以往第一产业中富余的劳动力转移到二产和三产，在一方面支持地方产业发展转型的同时也为实现精准扶贫提供有力支撑。
在当前20个大城市提出严格限购政策，限购城市很多都提出了户籍限制的同时，《方案》提出要有效实现农业转移人口落户。这样就为更多人到中小城市购买住房提供了可能，也为更好解决中小城市房地产库存积压问题提供了条件。因此大城市提高落户门槛、加大大城市限购力度和实现1亿人落户中小城市形成了有效配合。其真正目的一方面是为了控制房价过快上涨，另一方面也是为了实现中小城市城镇化，化解中小城市房地产库存积压和产业发展转型困难所带来的市级和县级财政经济压力。
从目前地方经济运行情况来看，传统产业下降速度很快，新兴产业虽然增速很快，但难以弥补传统产业下降带来的问题，加之结构性减税、营改增、地方主体税种的缺失，地方经济和财政状况在短期内面临困难。而今年各大中城市房地产业的发展在一定程度上增加了地方在地税、城市维护建设税等方面的税源收入，一定程度上缓解了财政收入困难的局面。
接下来，地方政府要实现意识转变，促进落户新政有效落地。
第一，大城市积分落户对于地方财政经济的贡献巨大。从北京的积分指标来看，高学历、创新创业、纳税贡献大以及45周岁以下的人群最有可能落户北京；职住区域指标也体现了政府鼓励人们从城六区转移到该市其他行政区域。
高学历、创新创业、纳税贡献大的中青年社会精英主要在投资银行、律师事务所、咨询公司、会计师事务所等现代服务业和互联网、IT等高技术行业工作，这部分人对一个地区高端产业的发展具有重要影响，他们所在的单位以及个人都对拉动地方经济增长和地方财政收入增长具有重要意义。因为，这些行业的人才不只是全国流动，甚至是国际流动的，如何和世界以及中国的其他城市争夺这些人才，这是打造城市竞争力的重要一环，而让他们顺利落户则是关键一步。
第二，有效实现落户，需要真正实现“人”的城镇化。落户地区地方政府应该结合城市本身的功能和整体规划，将城市发展，基础设施建设、产业发展和人口需求相结合。需要制定实施配套政策，加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制，建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制，建立健全规范的地方政府举债融资机制，支持城市基础设施建设，特别指出在保障性住房、医疗、教育等领域，采取有效措施推进城市公共服务领域和基础设施领域采用政府购买服务、公私合作（PPP）等模式，真正为实现人的城镇化提供支撑和保障。
第三，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，这是合理界定中央和地方政府承担财政主体责任，为政府实现这1亿落户人口有效提供基本公共服务的前提和保障。因此，在财政事权和支出责任划分的过程中，应当实现基本公共服务可携带，建立钱随人走的财政拨款机制。在建立完善人口统计信息和大数据支撑的前提下，实现落户人口与财政支出、转移支付等有效挂钩，这样人口流入地政府才会有财力、有意愿去接收这1亿人，为他们提供教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务。
同时，对于人口流出地多数是中西部的中小城镇和农村地区，大量劳动力的外流也对当地税收收入和实体经济产生影响，而无法出去务工的多是儿童和老弱病残等弱势群体，这些群体在教育、医疗和社保方面也会对流出地政府形成了挑战，因此中央在转移支付测算的过程中也要考虑这方面的因素。
第四，非户籍人口落户成本在不同地区的差异很大，发达地区大城市提供教育、医疗、保障性住房等公共服务的实际成本可能更高，财政支出压力也会更大。因此将农业人口转移的重点放在中小城市能够有效节约成本，缓解中央和省级政府的财政压力，同时也需要地方政府发展相关产业来解决人口转移带来的长期生存需求问题。
中央政府和省级政府需要在通过合理测算人口转移规模构建大数据测算的基础上，逐步建立起依据人口流动的中央和省级财政转移支付规模、结构的动态调整机制，同时财政预算支出标准也应该考虑地区差异。
第五，人口流入地的城镇对流动人口落户应有前瞻性，特别是在当前我国计划生育政策还没有完全放开，延迟退休政策还没有完全落地，人口老龄化问题逐渐显现的情况下，落户地区的地方政府要有超强意识，认识到流动人口的落户对地方经济长期发展有很好的推动作用，同时将吸纳这部分落户人口较多的中小企业发展作为推动本地经济发展的动力，在税收、土地等方面给予一定政策支持。
作者为中国财政科学研究所副研究员
编辑：朱弢
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