自以色列建国, 美国一直坚定承诺维护以色列的生存和安全,军事援助则是美国落实这一承诺的重要举措。二战结束以来,以色列从美国获得总计1243亿美元的援助,是获得美国军事援助最多的国家。美国还为以色列提供了大量先进武器装备和军事技术,并扶持以色列发展和完善武器装备体系和国防工业。
2016年9月14日,美国副国务卿托马斯·香农与以色列代理国家安全顾问雅各布·内格尔在华盛顿签署了总额380亿美元的10年军事援助谅解备忘录。这是美国历史上最大数额的单笔双边军事援助,也是美国历史上与他国达成的最大的防务和安全合作计划。根据协议,自2019—2028财年,以色列将每年获得来自美国大约38亿美元的援助,其中包括33亿美元的“外国军事资助”资金和首次新增的5亿美元导弹防御项目资金。美国总统奥巴马当天发表声明称,美国对以色列的安全承诺将“毫不动摇”,新的10年军事援助协议将继续维持以色列在中东地区的军事优势。
美以军事援助关系的历史追溯
确保以色列的生存和安全是美国政府一以贯之的政策,但美国主要根据其全球战略来确定对以色列提供军事援助的力度。随着不同时期美国全球战略特别是中东战略的转变,美国对以色列的军援政策也经历了一系列调整和演变。
杜鲁门、艾森豪威尔时期,美国在中东的战略目标是取代英国而主导中东事务,同时组成一个亲西方的阿拉伯国家联盟,遏制苏联在中东的扩张。为了拉拢阿拉伯国家,美国政府实行了禁止或限制向以色列提供军援的政策。1947年11月5日,美国宣布对中东地区实行武器禁运,美国认为“阿拉伯人可能用美国的武器攻击犹太人,或者犹太人用这些武器攻击阿拉伯人。不论发生哪种情况,我们都将遭受严厉的谴责。”美国不仅禁止或限制向以色列出售武器,而且提供的军事贷款也极为有限。1953年艾森豪威尔上台后,其政策开始偏向阿拉伯世界。美国政府向伊拉克、沙特阿拉伯、黎巴嫩等阿拉伯国家提供大量军援,而没有给予以色列同等的军援。到1961年,美国对以色列的军事贷款总额仅为90万美元,而提供给与以作战的阿拉伯国家的武器价值则高达1.371亿美元。直到1956年,美国才不再反对将在其他国家生产的美国军事装备售给以色列。
肯尼迪和约翰逊任内,由于美国在中东与苏联的博弈处于下风,美国认为大力武装以色列可以威慑和打击亲苏的阿拉伯国家并遏制苏联的扩张,从而开始积极向以色列提供军援。1961—1968年,美国政府向以色列提供了1.6亿多美元的军事贷款。1961年肯尼迪上台,首提美以“特殊关系”,开始推行向以色列提供先进武器的政策,向以色列出售武器的限制被不断突破。1962年,肯尼迪政府向以色列出售“霍克”导弹。这种当时西方最先进的导弹仅限于出售给美国的盟国。因此,这个决定标志着美国对以色列军售政策的意义突破。1967年“六·五战争”爆发前,约翰逊秘密批准向以色列紧急空运装甲运兵车、坦克配件、霍克防空导弹系统等大量军事物资。1968年10月9日,美国政府向以色列出售先进的“鬼怪”战斗机。“鬼怪”战斗机的出售是美国对以色列军援史上的一个分水岭,标志着美国的政策从中立转向了维持以色列的相对军事质量优势。
尼克松上台后,美国的军援政策由主要向以色列提供军援变为向阿以双方提供援助,军援开始成为美国影响以色列的政策手段。尼克松曾说,“我们要使以色列强大到不怕谈判,但又不能使他们过于强大而认为不需要谈判了”。此后的美国历届政府基本上沿用了尼克松的这一政策。卡特政府时期,美国决定将对以色列的援助与对阿拉伯国家的援助挂钩,开始向埃及、沙特等温和派阿拉伯国家提供军援,敦促以色列与阿拉伯国家和解,从而取得了中东和谈的主导权。
1969年尼克松上台到卡特任期结束,美国共向以色列提供了75亿美元的军事贷款。1974年美国开始向以色列提供军事赠款,到1980年共计52.5亿美元。这一时期,尽管美国在推进中东和谈进程方面取得巨大进展,但苏联同样通过军援巩固了在伊拉克、叙利亚等阿拉伯国家的影响力,并于1979年入侵阿富汗,直接威胁中东地区。伊朗伊斯兰革命的胜利使美国不仅失去了在中东地区的一个“战略支柱”,同时又面临着又一个难以对付的敌人,整个中东地区的战略形势更为严峻。
里根上台后,为了扭转美国战略劣势,大力重振军备,与苏联展开全面争夺。美国的中东政策再一次转向了以色列,将以色列视为全球范围内与苏联相抗衡的一个重要战略伙伴。1983年11月29日,美国和以色列正式签署《美以战略合作协议》,内容包括建立两军联合演习机制、加强情报合作和互换、允许美军使用以色列的港口、机场和基地等。1988年,美以签署战略合作协议备忘录。通过《美以战略合作协议》等一系列文件,美国强化了与以色列的战略同盟关系,对以色列的军援也走向制度化。
从1981年里根上台至1991年冷战结束,美国共向以色列提供了35.5亿美元军事贷款和147.649亿美元军事赠款。美国还逐步放宽了对以色列的军事技术转让,强化两国在武器研发方面的合作。美国不仅同意为以色列研制“幼狮”战机提供技术资料和每年2.5亿美元的研制经费,并帮助以色列生产潜艇和建设核设施。1986年,以色列加入美国“星球大战”计划,双方合作研制“箭”式导弹。老布什政府基本沿袭了里根政府的中东政策。
1991年冷战结束,以色列作为美国在中东乃至全球遏止苏联势力扩张的战略伙伴的角色不复存在,但仍是美国在该地区最重要的“桥头堡”和推行“民主化”的前哨,美以战略合作的目标也由从冷战时期抗衡苏联转变为遏制中东地区激进伊斯兰势力和打击国际恐怖主义势力。因此,美国不仅没有削减对以色列的军援,反而进一步扩大和强化了双方的军援关系。一是传统的军事赠款不断攀升。从1991至1998年,每年的军援都保持在18亿美元,1999年美以达成协议,每年的军援增加到24亿美元。小布什政府。小布什政府时期,美国全面展开反恐战争和推出“大中东计划”,更加凸显了以色列在美国中东战略中的重要地位,2007年对以军援与以色列签署国防援助备忘录,增至达到每年30亿美元。二是美以加强了在“反恐”、控制大规模杀伤性武器扩散、反弹道导弹防御系统和航天领域的合作。1998年10月31日,美国与以色列签署协议并成立联合战略委员会,加强两国在防止大规模杀伤性武器扩散和战略领域的合作。
美以军事援助关系的现状与前景
奥巴马在2009年上台之初,即确定了从伊拉克、阿富汗两场战争撤出、将美国战略重心转向亚洲的“重返亚太”战略,后又调整为“亚太再平衡”战略。在中东政策上,奥巴马放弃了小布什政府孤立、打压“问题国家”的做法,转而采取“接触战略”,把和谈作为美国中东政策的主轴。奥巴马并非要“退出”中东,而是采取“适度撤出”的政策,即调低美国在中东的政策目标,以低成本维持其中东核心利益,让地区国家和盟友承担更多责任。在确保美国的中东盟友安全不受到主要威胁、石油自由流动、无地区或域外大国在中东独大的“红线”之上,美国一直保持了“克制”,不愿卷入新的军事纷争。即使“伊斯兰国”崛起,奥巴马也仅派有限军力空袭,因而战果有限。俄罗斯介入叙利亚,也未能迫使奥巴马加大对叙利亚的军力投入。在此背景下,力推巴以、伊核、叙利亚三大和谈成为奥巴马中东政策的主轴。其中,巴以、伊核都直接涉及以色列的安全利益。以色列驻美大使罗恩·德尔梅称,美国和以色列永远不会以同样的方式看待哈马斯和伊朗的威胁。由于伊核协议给伊朗“适度松梆”,该协议成为美国与以色列及其他中东盟友间的最深的裂痕。
以色列总理内塔尼亚胡上台后,采取强硬捍卫以色列利益的政策,导致美以关系持续紧张。2015年3月,内塔尼亚胡没有按照惯例提前与白宫协商,就受美众议院议长博纳的邀请在美国国会发表演讲,称伊核协议是一个“非常糟糕的协议”,是在为伊朗获得核武器铺路。内塔尼亚胡公开批评奥巴马,被外界解读为与奥巴马关系进一步紧张。同年7月,美国主导的伊核问题全面协议达成后,奥巴马高度赞扬伊核协议为“历史性的协议”;而内塔尼亚胡则称协议“威胁到以色列的生存”。他还通过社交媒体警告:“任何协议都要大幅削减伊朗的核能力,并停止其恐怖主义活动与进攻。”今年3月,内塔尼亚胡又拒绝了白宫提出的到华盛顿与奥巴马会面的计划。
除了伊核问题,美以在巴以问题上的分歧也在扩大。2009年5月,内塔尼亚胡首次访问白宫时,拒绝接受奥巴马提出的与巴勒斯坦共处的“两国方案”。 2014年8月,美国国务卿克里力促的巴以停火协定破产,内塔尼亚胡召见美国驻以大使,警告奥巴马政府“不要再预测我的行为了!”据悉,内塔尼亚胡与奥巴马随后的通话“极具战斗性”。2015年3月16日,就在以色列大选的前一天,内塔尼亚胡在接受以色列新闻网站NRG采访时又否认了巴勒斯坦的建国可能,而在2009年他还表态认可以色列和巴勒斯坦为地中海与约旦河之间两个民族国家的理念,这是内塔尼亚胡在巴勒斯坦建国问题上的一次倒退。“两国方案”作为美国中东政策的基石之一,内塔尼亚胡此番言论自然引起美国官方和舆论的强烈不满。尽管内塔尼亚胡在当选后改变了说法,否认放弃支持巴勒斯坦建国,但白宫并未做出积极回应。
美国与以色列在伊核问题和巴以问题上的分歧,直接造成以色列总理内塔尼亚胡冻结了美以新军援协议的谈判进程。此前双方已接近达成一项新方案,即美国把对以色列的军援增至每年36～37亿美元。尽管如此,鉴于叙利亚和伊拉克的持续动荡,内塔尼亚胡仍力争在奥巴马任期结束前,达成这项新军事援助协议。随着美军参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德2015年10月18日访问以色列,美以重启军援谈判,两国在安全关系方面重回正轨。2015年11月9日,内塔尼亚胡与美国总统奥巴马在白宫会面,就叙利亚、伊核和巴以等问题进行磋商,并签订了军事援助谅解备忘录。2016年3月,美国副总统拜登向内塔尼亚胡表示,美国的军援将低于以色列的期望值,但保证援助可以满足以色列的安全需求。经过近10个月的艰苦谈判,美国最终同意把对以色列的军援增至每年约38亿美元。华盛顿近东政策研究院分析员大卫·马可夫斯基称,“美国传递了一个信号,尽管美以之间近段时间存在很多分歧,但在军事援助方面,美国会继续支持以色列。”
不过,此次军援金额远低于此前以色列提出的450亿美元,而且以色列自2019财年起将不再被允许向美国申请额外的军援资金。另外根据新协议,以色列目前可投入本国军工行业的26.3%的军援资金必须转而用于购买美国军品。此外,以色列将全额支付从美国进口武器的费用,也会停止用13%美国援助的资金购买军用燃油。在这个意义上,虽说美对以每年38亿美元的军援刷新了历史纪录,但考虑到美元贬值和以色列的开价,美国对以色列的军援其实在缩水。也难怪共和党参议员林赛·格雷厄姆批评该协议“过于约束,不足以满足以色列方面的需求”。
值得注意的是,签署如此重要军事援助协议的既不是两国首脑,也不是国防部长,而是负责政治事务的美国副国务卿和以色列代理国家安全顾问。外交上刻意降低出席官员的级别,折射出美以关系因伊核协议而造成的裂痕,依然横亘在两国之间。
美国和以色列产生分歧,从根本上说体现的是美国全球布局与盟友利益间的冲突。美以关系受到负面冲击,是美国中东战略调整的必然结果。从根本上讲,随着全球及大中东地区地缘政治的重构,美以之间互相依赖和倚重的“利益基石”出现了不可避免的松动,迫使双方重新审视和调整彼此的关系定位。对美国而言,通过策划2010年的北非中东“颜色革命”,以埃及、叙利亚为代表的阿拉伯世界力量已大不如前,俄罗斯势力仅存于叙利亚且前景难料。而伊核问题的阶段性妥协及伊拉克的亲美化,令美国暂时遏制了两股传统反美力量。以色列对美国的重要性和战略价值在下降。对以色列而言,周边阿拉伯国家联手与以作对的能力已遭大幅削弱,以色列的生存环境有所改善,对美国亦不再事事逆来顺受。这些因素导致美以关系不可避免地出现了一系列的磨擦与消蚀。
美国与以色列的军援关系也存在争论。对以色列来说,接受美国的援助就意味着受制于美国,降低了决策的自主性和灵活性。这种将自身安全委之于人的作法,在以色列国内也引起了一些质疑。长期以来,以色列在国防建设上存在着“自助”与“依赖”两个声音。但正如以色列中央银行行长斯坦利·菲舍尔所言,由于政府国防预算占以色列国民生产总值约10%,美国的援助对以色列“至关重要”。可见,未来很长一段时间,特殊的国情决定了以色列的国防还是离不开美国军援的支撑。对美国来说,长期支持以色列虽使美国在中东地区获得了一个可靠有为的战略伙伴,但也招致了阿拉伯世界的不满与愤恨。特别是普通民众对美国的愤恨和仇视所引发的恐怖主义更是影响到美国自身的安全。基辛格曾说,“当我让拉宾做出让步时,他说他不能这么做,因为以色列太弱小。于是我给了他武器,然而他说他不需要做出让步,因为以色列很强大。”美国政界及普通民众亦争论不休:如此大力支持以色列是否能最大限度地维护美国的利益?
迄今为止,以色列无疑是美国外交战略布局中最为重要的棋子之一。美以同为移民国家,具有相似的价值观、政治体制和意识形态,这种天然亲近感构成了两国特殊关系的重要基础。从地缘政治的角度看,以色列地处“三洲五海”(亚洲、非洲、欧洲;黑海、里海、阿拉伯海、红海、地中海)交接地带,战略地位十分重要。在军事上,以色列可以为美国维护其中东战略利益提供一支强大的军事力量。在政治上,美国在中东推行其民主改造计划,需要中东地区“民主堡垒”以色列的支持。在经济上,美国通过与以色列的合作获得巨大利益。同时,美国犹太人族群对美国的政治与外交政策有着巨大的影响力,他们非常善于利用其社会地位和经济实力,使美国的外交政策在国际事务中偏向以色列。正如以色列前总理沙龙所言,“……不要担心来自美国的压力。我们犹太人控制着美国,美国知道这一点”。因此,美国推进其中东战略,无论是在反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、保障石油安全和在地区民主改造方面,都离不开美以两国的密切合作。
当下美以签署新的军援协议,折射出美以同盟关系依然牢固。在国际环境及美国国内政治因素的作用下,美以关系有望持续升温。这既是美国继续推进中东战略的需要,也是监督伊朗执行伊核协议、与以色列共同应对伊朗威胁的需要。鉴于共和党素来维护以色列利益问题上表现强硬,随着特朗普当选美国总统,继续发展与以色列的关系将成为美国外交政策的优先选项,美国对以色列的军援政策也将保持相对的稳定。
编辑:于 雪
来源：《现代军事》杂志
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