作者简介：
吕军书，河南师范大学法学院教授、硕士生导师，河南师范大学三农法律问题研究中心常务副主任，河南省法学会农业与农村法治研究会副会长兼秘书长，河南省法治智库专家。主要研究方向：“三农”经济发展与法制建设。
时丕彬，河南师范大学法学院研究生。研究方向为农业经济法。
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规确立了我国农村宅基地制度的产权特征，即“使用主体的身份性”、“申请和使用的无偿性”、“使用的长期性”、“权能的限制性”。但是，关于农村宅基地继承，这些法律法规对其规定的比较模糊，以至理论界莫衷一是。梳理近年国内学术界对这个问题的研究思想发现，存在着两种迥然不同的对立观点，即“否定说“”和“肯定说”。
否定说认为：我国现行农村宅基地制度的重要特征就是“使用主体的身份性”，即“农村居民”，城镇市民是被排除在外的。在农村宅基地继承中，如果突破了主体身份限制，那将有悖于《土地管理法》之相关规定。另外，作为农村宅基地，其所有权属于集体经济组织，农户只是拥有使用权而非个人私产。因此，农村宅基地不能比照个人私有财产继承法规进行继承。（陈建伟、王燕华等，2005）
肯定说认为：按照法律规定，作为用益物权的农村宅基地使用权，其性质属于财产权范畴，公民进行财产继承是理所应当。根据“房地一体”原则，继承人通过继承房屋从而取得农村宅基地使用权，目前在农村非常普遍，具有一定的合理性。同时，按照“物权平等”原则，城镇房产及国有土地使用权的继承与农村房产及宅基地使用权的继承，应该属于同类性质，其继承权利应该是平等的。（梁慧星、陈华彬等，2007）
学者依据不同的法典法理，站在不同视角，研究得出了上述两种分歧较大的观点，这很大程度上源于立法上的模糊性。作者研究认为：农村宅基地继承具有合理性和可行性。实践中，农村宅基地也存在着大量被继承的事实，这在作者“田野调查”中也得到了佐证。
一、改革的价值追求
国家粮食安全保障背景下，新一轮的农村土地制度改革必然使土地资源的价值更加凸显，土地作为稀缺资源也更加被各方所觊觎。农村宅基地能否实现无障碍继承，如何继承，再次成为实界和学界关注和研究的热点，宪政精神下农村宅基地继承制度改革具有重大的理论意义和现实价值。
（一）改革有利于解决现行法律内部冲突
对于我国公民私有财产的继承问题，《宪法》第13条和《继承法》第3条都做出了相应规定。按照《土地管理法》62条规定，农村宅基地的申请取得必须满足三个基本条件要求，即“一户一宅”、“面积符合规定”和“本集体经济组织成员”。农村宅基地能否被继承，且要看继承人是否符合这三个条件。显然，关于农村宅基地是否能够继承，《继承法》与《土地管理法》精神是相悖的。法律是理性的体现，合同式的契约，对于同一客体的规范，如果两部法律出现不同（甚至截然相反）的结论，其权威性就会荡然无存。宪政旗帜下，公民合法财产（包括农房和宅基地）都应该享有毫无争议的继承权。
（二）改革有利于实现农村宅基地有偿退出
目前，建立农村宅基地自愿有偿退出机制，形成全国统一的城乡建设用地市场，是正在进行的农村宅基地制度改革的大方向。作为农村宅基地拥有的主体——农户再通过申请取得宅基地也是极为困难，农村宅基地买卖又被限制在相当窄狭的范围，唯有继承才是增加农户宅基地面积和宗数的主要途径。通过农村宅基地继承，可能会使得继承人出现“一户多宅”或者“面积超标”状况，才使得农村宅基地有偿退出成为可能；否则，农村宅基地退出将成为“无源之水”。
（三）改革有利于实现城乡建设用地物权平等
同一类物权所享有的权利应该是平等一致的，不能因任何原因而被歧视，这也正是我国物权制度“物权平等原则”的重要体现。按照我国《继承法》规定，公民可以依法继承包括房屋在内的所有个人私有财产，城镇房屋及其土地使用权的继承正是基于这一法规。可是，当农村居民依法继承房屋及其宅基地使用权时，却要遵循《土地管理法》中的限制性规定，即农村宅基地的拥有必须符合“三个条件”。改革现行农村宅基地继承制度，允许农村宅基地继承，是物权平等保护的需要，也是破除城乡二元土地制度的重要具体。
（四）改革有利于保护农户私有财产
小农思想在我国农村还有广阔的市场，“买庄置地”仍是大多数农民毕生追求的目标，也许一栋房屋就是他们奋斗一生的成果，如果因继承主体的身份限制而被剥夺（或者限制）了继承权，则会造成公权力对公民宪法权利的侵犯。房产，可能是农民最大的遗产。实现农村房屋及其宅基地的无障碍继承，不仅可以激发农民创造财富的热情和动力，也体现了“私有财产不可侵犯”的重要价值；同时，继承祖辈房产和宅基地，也能更好地维系绵绵乡情，延续和传承传统文化。
二、改革的主要障碍
改革和完善农村宅基地继承制度，是新一轮土地制度改革的应有之意。但是，由于规范农村宅基地继承的相关法律制度不够健全，实现农村宅基地继承仍面临着法律与制度的双重障碍。
首先，农村宅基地继承面临着法律限制
前文所述，现行的农村宅基地管理法规散见于我国的一些法律法规，以及国务院、国土资源部的文件中。但是，关于农村宅基地能否继承，如何继承等问题，这些法律法规均未涉及。根据我国《继承法》有关规定，作为农户私有财产的房屋是允许继承的，且《宪法》也规定了私人合法财产继承的原则；然而，依据我国《土地管理法》规定，农村宅基地使用权属于他物权，且具有鲜明的人身依附性，不能作为私有财产被继承。
总之，我国《土地管理法》中关于农村宅基地取得条件与《宪法》、《继承法》中关于保护公民私有财产继承权原则相矛盾，导致农村宅基地继承的法规与现实冲突。
其次，农村宅基地继承面临着制度限制
城乡二元化户籍管理制度致使城乡居民享有的权利内容具有较大的差异性，在就业、医疗、教育、保障等方面，城镇居民享受到了更多的优惠待遇。而在农村居民社会保障水平较低，甚至不能全覆盖的情况下，国家赋予了农地保障物权的属性，农村宅基地使用权的设立也正是基于这个出发点。因此，农村宅基地使用权从产生之日起，就被赋予了社会福利和社会保障性质。如果允许集体经济组织以外成员（城镇居民）到农村继承宅基地，如果农户已经拥有了一处宅基地且要行使宅基地继承权，无疑会受到宅基地管理制度的限制。
三、“田野调查”样本分析
根据作者主持的中国法学会年度项目《我国农村宅基地使用权继承及风险防范问题研究》研究需要，课题组进行了为期三个月的“田野调查”。课题组重点在河南省新乡市长垣县进行了实地调查，同时又组织农村籍在校大学生进行了问卷调查和座谈。课题组先后多次举行小型座谈会，发放调查问卷600多份，收回580份，有效率约为96.7%。具体调查情况及数据如下：
（一）关于农村宅基地能否继承
农村宅基地能否继承，是本课题研究的起点及核心思想，必须做到旗帜鲜明。对于这个问题的肯定或否定回答，是区分现实与政策的重要标准。调查中，我们首先给受访者介绍了目前我国学术界对于这个问题存在的两种不同观点，那就是“肯定说”和“否定说”。调查结论显示，支持“肯定说”的受访农户有480人，占83%，具有高度的一致性。与此同时，我们还分别设定了3个相关问题：如果农户已经拥有了一处宅基地，还能够继承宅基地吗？肯定回答者占被访农户的76.7%；如果农户宅基地面积已经达到了规定的使用面积标准，还能够继承宅基地吗？肯定回答者占被访农户的71.5%；如果继承人是非集体经济组织成员（或者城镇居民），还能够继承宅基地么？肯定回答者占被访农户的81%；数据表明，推进农村宅基地继承改革，实现宅基地无限制继承具有广泛的群众基础。
（二）关于农村宅基地取得方式
房屋是农民最大的资产，作为房屋载体的宅基地一般有两种取得方式，申请取得和继承取得。目前，农村宅基地具有“申请的无偿性”、“继承的限制性”。针对农村宅基地的继承取得方式，课题组计出了“在您家现有宅基地中，有没有因继承而取得的？”问题。我们提出这个问题，旨在了解和掌握因继承而取得到的宅基地数量在农村所占的比重，比较现实与规范的差距。在被访农户中，结果有410人做了肯定回答，占到被访农户71%。一旦农村集体建设用地破冰上市流转，那么农户因继承而增加的宅基地宗数，将会给农户带来巨大的财产性收入，为农民工城市融入提供财力支持，同时也可以为正在进行的农村宅基地有偿退出增加建设用地资源储备。
（三）关于农村宅基地取得条件
我国《土地管理法》规定，农户申请取得宅基地，必须满足“三个条件”，您是否赞同？在被访农户中，有365人选择了“赞同”，占63%，具有较高的认同性。可是，这“三个条件”与前面调查的农村宅基地继承“肯定说”明显自相矛盾，这让课题组疑惑不解。于是，我们询问一位受访者其中缘由，他思考片刻回答到：如果不坚持农村宅基地取得的“三个条件”，那些有钱有势的城里人还不得来农村疯抢宅基地呀！如果农村宅基地不能让亲人继承，那谁还会辛辛苦苦地去“买庄置地”呢！这道出了一个现象：当法律与现实发生冲突时，人们的思维更趋向于现实。这就是“存在即合理”。
（四）关于房产与宅基地使用权继承
为提高建设用地的使用效率，我国现行政策法规对农村宅基地的使用和继承做了一些限制性规定：例如，房屋坍塌后继承人无权继承宅基地；农户宅基地被批准后两年内不建房者将被收回……。据此，我们设计了这样一个问题：如果农村宅基地上尚未建设住房，或者房屋已经坍塌，不具备居住条件，这种情况下的宅基地使用权还可以继承吗？对于这个问题，不少受访者感到迷茫和不解：宅基地上有没有房屋影响继承吗？当我们详细地给他们讲解了国家的有关政策法律后，大多数受访农户还是选择了“可以”，占受访农户的89%。通过访谈了解，“作为私有财产，房屋与宅基地同样神圣不可侵犯”的观念已经根深蒂固。
（五）关于农村宅基地继承条件
如前所叙，关于农村宅基地的继承，存在着现实与法律的冲突。如何才能缓和矛盾，化解冲突呢！调查时，课题组试图给不符合农村宅基地使用“三个条件”的继承者设定一些条件。首先，继承人继承宅基地要支付一定的费用。这样，不仅可以避免继承中发生地缘关系和血缘关系的冲突，而且也可以化解个人利益和集体利益的矛盾。可是，被访农户中竟有64.6%持反对态度；其次，继承人继承宅基地要限定使用期限，即以宅基地上的房屋使用年限为时限。这样，也符合宅基地用益物权属性要求，作为他物权，农村宅基地使用权不能无限期使用和传承。同样，被访农户中持赞成观点者只有40.5%。
综上样本分析，可以得出简短结论：
（1）农村宅基地继承制度改革具有较为深厚的群众基础。实践中，公民私有财产不可侵犯成为农村宅基地继承的逻辑起点；
（2）因继承而取得的宅基地在农村占有相当比重。实践中，基于习惯和传统因素，农村宅基地存在着大量继承事实。
（3）农村宅基地继承存在着法律与现实的冲突。《土地管理法》与《继承法》关于农村宅基地继承的矛盾并没有影响到现实的继承。
四、改革的破局之策
田野调查表明，现行法规下农村宅基地继承制度已经僵化，与现实存在严重脱离，漠视农户宅基地发展权，更是违背了物权平等原则，亟待变革创新。
现实中，农村宅基地继承有四种情形:（1）与被继承人共同生活者的宅基地继承权；（2）不与被继承人共同生活的本集体组织成员，但符合宅基地申请条件者的宅基地继承权；（3）不与被继承人共同生活的本集体组织成员，且不符合宅基地申请条件者的宅基地继承权；（4）不与被继承人共同生活的非本集体组织成员的宅基地继承权。
学术界对于上面四种继承情形的观点是有差异的：对第一种情形的观点比较统一，既然因血缘关系与被继承人共同居住生活，房屋与宅基地应属于共有权，具有不可分割性，因此，实现宅基地继承情理之中；对第二种情形的观点分歧也不大，虽然不与被继承人共同生活，但实现继承权后仍不会违背农村宅基地的申请条件；真正有观点分歧的是第三、第四种情形，也就是前文所说的“肯定说”和“否定说”之辩。肯定说认为无论什么情况都应该实现继承人的继承权符合我国《宪法》和《继承法》之精神；否定说认为第三种情形违背了《土地管理法》所规定的“一户一宅”、“面积合规”原则，而第四种情形则不符合农村宅基地取得的身份性限制规定。仔细辨析，“肯定说”和“否定说”分歧的关键点就是继承人是否符合农村宅基地取得的“三个条件”，这也是两种观点的分歧之源。只有通过农村宅基地继承制度创新，消除“三个条件”障碍，才能够实现作者提出的观点：法律应当充分保护公民的宅基地继承权。
（一）要遵循保护公民财产继承权原则
作为国家的根本大法，我国《宪法》明确规定了保护公民合法财产继承权不受侵犯的原则，这对于保护劳动者的创造积极性、实现公平正义都具有重要意义。在农村，房产是农民最大、最厚重的财产，农户依法享有继承权符合宪政精神。可是实践中，当继承人依法实现房屋继承权时，由于不符合农村宅基地取得的“三个条件”，将会出现“房地分离”之尴尬。这是对公民合法财产继承权的侵犯。
保护公民私人合法财产，这是法治精神之要义。目前，关于农村宅基地继承问题，我国《宪法》与《土地管理法》存在矛盾和冲突，宪法在国家法律体系中具有最高的法律地位和法律效力，因此，一切法律、组织和个人必须维护其最高的权威性，使宪政精神得到真正体现。
（二）关于“一户一宅”制度的改革与完善
在农村宅基地制度设计之时，基于福利性质和保障功能，我国《土地管理法》作出了“一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定。作者认为，“一户一宅”的初衷主要是指宅基地原始取得，即“一户”只能申请“一处”宅基地。从民法学角度审视，物权的取得有两种方式，即原始取得和继受取得。宅基地继承便属于继受取得，通过继承取得宅基地的农户多数情况下会突破“一户一宅”；再者，学界对于“一户”、“一宅”早就存有质疑和争论，而法律对此又没有相应界定。目前，农村“一户多宅”情况非常普遍，作者“百村调查”数据也证实了这一点，加上二十世纪八十年代计划生育政策导致独生子女增多，将来的农村一户多宅状况也会越来越多。如果因为继承人“一户多宅”而剥夺其继承权，这是与我国《继承法》相悖的，也是与《宪法》“公民的合法私有财产不受侵犯”精神相矛盾。
如何协调这种矛盾和冲突呢！作者认为，将之改为“一户只能申请一处宅基地”更为符合现实需要，农村宅基地因继受取得后发生的权属变化不应当受到限制。这样，通过“继受”取得农村宅基地使用权就回避了“申请”取得带来的尴尬。
（三）关于“面积法定”制度的改革与完善
随着工业化、城镇化的快速发展，土地资源日益成为制约国家粮食安全的瓶颈。基于节约土地资源，提高利用效率的考量，根据地区实际，各地《土地管理法》实施细则都明确限定了本地区宅基地面积使用标准。可是，根据作者“百村调查”数据显示，农村宅基地“超标使用”情况严峻，如果再通过宅基地继承方式新增宅基地宗数，将会使“超标使用”宅基地的范围进一步扩大，从而提高闲置率。如果由此剥夺继承人的农村宅基地继承权，这同样有违《宪法》和《继承法》精神。
如何协调这种矛盾和冲突呢！作者认为，第一可以鼓励继承人向宅基地所有权人申请“货币继承”，即放弃房产及其宅基地的继承权，从而获得相应的货币补偿；第二可以对因宅基地继承而超标部分实行有偿使用，用经济杠杆引导农村宅基地有偿退出；第三可以对继承所取得的农村宅基地附加使用年限，期满收回。
（四）关于“主体身份性”制度的改革与完善
我国二元土地制度明确限定了集体建设用地和城镇建设用地的使用主体。那么，农村宅基地的使用主体也只能是本集体经济组织成员，这也是我国农村宅基地制度的重要产权特征——主体身份性。可是，实界和学界对于农村宅基地继承的主体身份限制始终存在争议。从法律规定来看,农村宅基地使用权是基于农民身份而享有的社会福利性权利，具有保障功能。但这只是法律规定的农村宅基地原始取得的主体资格，但对于继受取得的主体资格却采取了回避态度。可现实中农村宅基地的继承事实却经常与《土地管理法》农村宅基地“主体身份性”发生冲突。
如何协调这种矛盾和冲突呢！作者认为，应依据继承法法理，取消农村宅基地继承的主体身份限制。但基于我国农村宅基地制度的性质特征，对于非集体经济组织成员的继承权应该附加相应的限制性规定。其一，对于无宅基地的继承人，可以允许其缴纳一定数量的对价后，由集体经济组织依据《村民委员会组织法》裁决，同时要附加自动消灭时效；其二，对于已经拥有一处宅基地的继承人，可以同时设定优先放弃义务和自动消灭时效。
（五）建立农村宅基地有偿退出机制
建立农村宅基地有偿退出机制是新一轮农村土地制度改革的重要目标。在建设用地规模不断膨胀，国家粮食安全日益受到威胁的背景下，2亿多亩的农村宅基地就成为解决建设用地制约瓶颈的“富矿”。据作者“百村调查”数据表明，目前农村“一户多宅”、“超面积占用”、“两栖占地”、“闲置率居高”状况非常严峻，农村宅基地因继承取得进一步加剧了这一局面。这种现实存在为农村宅基地有偿退出奠定了可能。
另外，建立农村宅基地有偿退出机制也为宅基地继承制度改革做了政策上的准备。农村宅基地的有偿退出、全国统一的城乡建设用地市场的形成，让因各种原因（当然包括因宅基地继承）导致的“一户多宅”、“面积超标”可以通过多层次的建设用地指标集散和交易平台，实现自家宅基地增值的同时，达到集约和节约利用之目标，为城镇化发展提供土地支撑和新动能。同时，存量建设用地的利用效率不高与增量建设用地供应不足的矛盾也可以得到有效缓解。这也正是土地供给侧结构改革的具体实践。
五、结语：改革的风险防范
目前，我国农村宅基地继承制度已经不符合城镇化快速发展的要求，出现了现实与法律的冲突，制度重构势在必行。同时，政府要转变职能，做好农村宅基地继承制度改革的风险预警和防范工作。
一是要防范农户利益受损的风险。按照《土地管理法》精神，对于“一户多宅”、“面积超标”、“非集体经济组织成员”继承人是不能直接行使农村宅基地继承权的。若是，则会侵犯农户的私有财产权，使原本缺少财产性收入渠道的农户更加困难。改革需要付出成本，关键是改革成本和成果如何分配，是为大多数人谋利益，还是让少部分人获利？这是检验“良政”和“劣政”的关键。目前，我国以每年1.23个百分点的速度推进着城镇化发展，每年将有2000多万农民进城，父辈是农业人口，新生代是城镇人口的家庭将会越来越多，如果因农村宅基地的主体身份限制而剥夺其继承权，将会是法律调节的偏差。
二是要防范闲置率增高的风险。据中国社科院《农村经济绿皮书》显示：农村村民的住宅空置率已经高达30%左右。在“一户多宅”、“超面积占用”比较严重的情况下，农村宅基地继承会促进农户宅基地宗数以及使用面积进一步增多，使原本较高的农房（宅基地）空置率再度上升。作为稀缺资源的建设用地已成为制约工业化、城镇化的发展瓶颈，建设用地增量不足，存量利用效率不高的矛盾异常尖锐，过高的空置率有违正在进行的农村宅基地管理制度改革宗旨，也是土地供给侧结构改革着力解决的难题。
三是要防范乡村伦理破坏的风险。中国传统乡村社会是一个建立在“血缘”和“地缘”基础上的“熟人”社会，以“人情”为纽带，以“互信”为基础，成为乡村社会交往的伦理，自给自足的生产方式和相对封闭的生活方式是其基本特征。农村宅基地继承一旦放松“身份限制”后，城镇市民与农村村民将混居一起，传统的“血缘”、“地缘”和“熟人”必将会受到冲击和挑战，因生活习俗、文化背景之差异，城乡居民的价值观冲突将不可避免，传统的生活观、家庭观、道德伦理观等也必将受到冲击和挑战。
原载：《理论与改革》2017年第4期
本期编辑：曾泽栎
联系客服
