公共政策制定过程
一、政策制定的功能环节
v 二、政策议程
v 三、政策方案
v 四、政策合法化
v 五、中国公共政策的制定
v （一）什么是政策制定
v 1、政策制定的定义
v 政策制定是政策形成或政策规划，即指从问题界定到政策方案抉择以及政策合法化的过程。
v 2、政策制定的环节
v 政策制定的环节包括：政策问题、政策议程设立、政策方案规划、政策方案合法化。
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v （二）政策问题是政策制定的逻辑前提
v 1、政策问题的定义
v 政策问题是指政策决策者意识到需要由政府制定政策才能解决的社会公共问题。
v 2、政策问题的构成
v 政策问题是问题发展而来的。由一般发展为社会问题，由社会问题发展为公共问题。哪些引起公众或政府高度关注并决心加以解决的公共问题，按一定的政策议程纳入到政策制定之中就成了政策问题。其发展模式为：问题—社会问题—公共问题—政策问题。
v 问题：应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现状与期望状态的差距。
v 社会问题：当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现了问题的时候，就是社会问题了。
v 公共问题：当问题超出当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，问题就转化成了公共问题。
二、政策议程
v （一）什么是政策议程
v 1、政策议程的定义
v 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程。
v 2、政策议程的种类
v 系统议程：是指那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围相关的一切问题组成。
v 政府议程：是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成的。
v （二）建立政策议程的途径
v 社会问题进入政策议程的途主要有：
v 政治领袖：政治领袖在政策议程中有优先权。
v 政治组织：政治组织集中、归纳和反映所代表的集团利益。
v 代议制：人民通过选举产生代表组成代表大会和议会（国会），反映各自所代表的利益、愿望和要求，就有关社会问题形成各种议案、提案、建议等，进入政府议事日程。
v 选举制：这是与代议制配套的民主制度。
v 行政人员：行政人员具有信息、技术等方面的优势。
v 利益集团：是对政府施加影响的压力集团。
v 专家学者：具有专业知识的优势，通过咨询途径施加影响。
v 公众：通过各种政治渠道向政府表达自己的愿望和要求。
v 大众传媒：通过制造舆论的方式施加影响。
v 危机事件：是通过突发事件所产生的危机形势，形成把某类问题提上政府议事日程的机制。
三、政策方案
v （一）什么是政策方案
v 1、政策方案的定义
v 政策方案是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。
v 2、政策方案的环节
v 政策方案包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。
v 3、政策方案的特征
v 方案的目的是为了解决既定的政策问题。
v 方案的基本内容是方案设计和方案选优。
v 方案既是一种研究活动又是一种政治行为
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v （二）政策方案规划的原则
v 1、信息完备原则
v 无论是问题的界定、目标的确立还是方案的设计、后果的预测、方案的选优都必须建立在全面、准确的信笺资料基础上。
v 2、系统协调原则
v 要注意政策方案目标、措施以及不同方案等待之间的系统联系。
v 3、科学预测原则
v 预兆是政策方案规划的前提，也是方案规划过程中的一个必不可少的环节。
v 4、现实可行原则
v 只顾通过综合全面的可行性分析，才能得出政策方案是否可行的结论。
v 5、民主参与原则
v 保证人民群众参政议政权；充分发挥专家智囊团的作用。
v 6、稳定可调原则
v 政策方案要留有余地，具有适当可调弹性。
（三）政策方案形成过程
以美国国国会立法为例，说明政策方案形成过程。如下图：
v 1、陈述，大部分议案均可在两院陈述。先在参议院陈述。
v 2、听证，委员会就议案举行听证会。
v 3、委员会行动，委员会举行秘密会议，否决、修改或不修改之后同意、或起草一个新法案。
v 4、日程，若委员会对法案乾修改就将被排上日程。
v 5、辩论、修改、投票。法案进行公开辩论，可能被修正。议会投票。
v 6、众议院陈述，如果议案被参议院通过，则进入众议院，也将交给相应委员会。
v 7、听证，听证会再次举行。
v 8、委员会行动，否决、准备一个新议案、修改或不修改后通过议案。
v 9、规则委员会，如果委员会推荐此议案就被排上日程，。规则委员会可以阻碍或顺利使该议安进入辩论。
v 10、辩论、修改、投票。议员对议安进行辩论并投票。
v 11、委员会会议，如果议案经两院审议后有较大变动，两院均可要求进行委员会会议以解决分歧。
v 12、对委员会报告投票，如果委员会会议达成一致意见，他们的报告将反馈回参众议两院，被通过或补否决。
v 13、议案提交总统，如果委员会报告被通过，议案由两院发言人和参议院主席签署后提交给总统。
v 14、总统行动，总统在10天内可以签署或否决议案。如果总统不签署而议会仍处于会期，则议案自动成为法律。如果议会在10天内休会则不成为法律。如果总统把议案退加两院，则两院各自达到达/3多数同意后仍能使议案成为法律。
四、政策合法化
v （一）什么是政策合法化
v １、定义
v 政策合法是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。
v ２、含义
v 政策合法化是指所有政策都有其合法化的过程；
v 政策合法化有政策法律化、政策法规化和政策社会化三种形式；
v 政策合法化的目的是获得人们的认可、接受和遵照执行的效力；
v 政策合法化是法定主体依照法定权限抽实施的活动，不具有法定公共政策制定权力或超越法宝权限，都不能使公共政策合法化。
v 政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。
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v （二）政策合法化主体的权限
v 1、主体要有合法依据
v 政策主体发布公共政策（法律、法规、规章等）要有明确的法律依据，于法无据不能发布公共政策。
v ２、主体不能超出法定权限范围
v 政策主体在发布公共政策时注意所涉事项、地域、措施、手段的合理合法范围，不能侵犯别的部门和别的地方权力，更不能侵犯翁合法权利。
v 3、注意法律的连续性和稳定性
v 法律滞后应按程序废止，不能随意用政策代替法律。
（三）政策合法化程序
v 1．政策合法化程序的相对性
v 政策合法化与政策方案规划有时难以截然分开，政策过程的各个阶段常常是重叠的。
v 2．行政机关政策合法化过程
v 我国行政机关政策合法化程序包括：法制机关审查—领导决策会议（政府常务会议或全体会议）讨论决定—行政首长签署发布政策。主要特点是实行民主集中制基础上的行政首长负责制。
v 3．立法机关或权力机关政策合法化过程
v 主要程序包括：提出议案—审议议案—表决和通过议案—公布政策。主要特点是集体行使职权。
v （四）政策法律化
v 1、涵义
v 政策法律化是指具有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。
v 2、政策法律化的主体
v ２０世纪（特别是战后）以来，随着“行政国家”的出现，原来没有立法权的行政机关获得了一定的立法权。我国现行的立法体制规定，全国人大及其常委会、国务院、特定的地方人大及其常委会分别享有不同程度的立法权。
v ３、政策法律化的条件
v 有立法必要的政策；
v 成熟、稳定的政策。
v 政策法法律化是政策合法化的一种重要而有特殊的形式。
五、中国公共政策的制定
v （一）中国公共政策制定体制
v 1、执政党
v 执政的中国共产党是中国公共政策的核心，党对国家机关实行政治领导，即方针政策的领导。
v ２、国家权力机关
v 全国人大（全国人大闭会期间由其常委会行使职权）是国家最高权力机关和立法机关，它通过法定程序把党的意志转化为国家意志，把党的路线、方针、政策转化为国家的宪法和法律。地方人大比照全国人大。
v ３、国家行政机关
v 国务院是国家最高权力机关的执行机关，是最高行政机关。有委托立法权和制定法规和其他公共政策的权力。地方行政机关比照国务院。
v ４、参政党
v 参政党通过与共产党建立多党合作和政治协商的方式发挥参政作用，在人民政协中作为重要组成部分，发挥类似西方参议院的作用。
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v （二）中国公共制定过程的特点
v 1、一元化的决策主体：由党和政府代替人民进行利益聚合与表达，公共政策决策过程表现为权力精英之间的政治互动而不是多元决策下的社会互动。
v 2、“从群众中来到群众中去”的决策方式：社会利益群体不是作为压力集团而是作为党和政府联系群众的桥梁和纽带发挥作用。
v 3、政策环境正发生深刻变化：社会利益多元化正在出现，自下而上的政策要增多，政策决策面临改革和转型的艰巨任务。
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v （三）“摸着石头过河”的政策制定模式
v 我国改革开放中采用了邓小平同志提出的“胆子要大、步子要稳，走一步看一步，发现失误赶快改”的循序渐进的政策决策方式。
v 1、注意摸索前进，大胆创新
v 要敢于冲破传统的旧观念和旧体制机制的束缚，敢于提出新措施，制定出一系列改革的新政策。
v 2、由浅入深，循序渐进
v 改革是有风险的，面对复杂的情况，中国的政策制定一般是从情况比较清楚、条件比较好、风险和阻力比较小的事情做起，让那些现实可行的改革方案优先出台，然后循序渐进，逐步解决更为复杂和更为困难的问题。
v 3、从点到面，协调发展
v 从横向来看就是由点到面，先试点，取得经验然后推广。这是一种非平衡的政策制定模式，适应了中国幅员广大、各地情况千差万别、发展极不平衡这样一种国情。
