税务服务立法需要清源、固本和正名

   2015.2.13中国税务报  作者：何小群

    税收征管法修订为税务服务立法提供了更坚实的法制基础和更宽阔的思维空间。当前，应以税收征管法修订为契机，通过清源、固本和正名，推进税务服务立法。

    清源

    在税务服务立法问题上，应回到税收征纳活动的特点、规律及其对税务服务需求的原点，沿着税收权利和义务这条法律关系主线，重新审视和探求税务服务的本质特点和规律，进而推动税收征管法修订和税务服务立法，以实现新征管体系下的税务服务的新常态。

    首先，应跳出行业的框框，从税收的视角来思考税务服务立法问题。税务服务是嵌合于税收征纳过程的客观现实，是税收征管体系的组成部分。对税务服务进行法律确认和规制，是税收法治化、现代化的应有之义和重要内容。在当前政策急促变化、行业亟待立法的紧迫形势下，更应防止被各方利益所左右，被一时的假象而迷惑。只有坚持将服务税收作为立法的出发点和落脚点，从税收的视角高屋建瓴地推动税务服务立法，才能为注税行业生存发展提供真正可靠、长久的法律保障。

    其次，应基于税务服务的规律，对税务服务业务和监管体系进行合理的顶层设计。注税行业立法滞后、制度不够衔接、业务变动不定，大都与对税务服务规律认识的不确定性有关。应以税收征管法修订和税务服务立法为牵引，对税务服务业务和监管体系重新进行审视和构建。税收征管模式决定了税务服务的定位和作用，税务服务又是研究服务主体的资格、许可、监管等一系列问题的前提和基础。因此，在进行业务和监管制度体系设计时，应遵循从事到人的基本脉络，防止走入因人设事误区，确保制度的科学性、合理性和可操作性。

    再次，应在税收法治建设的整体框架下，同步、完整地推进税务服务法制体系建设。按照上位法、行为法、主体法的法律制度结构，同步推进税务服务有关立法。税收征管法应对税务服务做出基本法律安排，并授权国务院制定税务服务行为法和主体法。如制定“税务服务管理条例”，对税务服务专业机构从事税务服务行为进行规范和监管。

    固本

    固本就要加强税务服务基础理论研究，切实解决含糊不清、互不衔接甚至矛盾的问题。制度和理论建设方面需要研究的东西很多，其中对涉税鉴证形成共识很重要，因为涉税鉴证如何发展事关注税行业的未来。目前，对于纳税人委托涉税鉴证问题，有观点认为它是税务机关的职能，不是纳税人需要，是给纳税人增加负担，对税收作用意义不大。对此，笔者观点有所不同。

    首先，税务鉴证是以纳税人需求为主导的一种制度设计。税收征管法修订草案中新增或者强调了纳税人自行申报、信息披露和在税额确认中自行举证的三项义务，与鉴证报告的纳税审核、信息披露、公信证明三种作用一一对应，紧密关联。税务鉴证是纳税人为依法履行义务进行自我监督和自我保护的一种权利和需要。

    其次，鉴证制度是构建现代税收管理制度的内在要求。鉴证报告是对账册、发票、凭证等原始证据审核后形成第三方公信证据，它比原始证据更精炼、更综合，比申报表信息更详尽。在税额确认中需举证的纳税人，自愿向税务机关提交鉴证报告，有利于提高税额确认的质量和效率，强化了税收监督，体现了征纳信赖和合作，促进双方权利义务的平等和互动。

    再次，涉税鉴证符合经济社会管理改革的趋势。鉴证是一种税务确认形式，具有税务监督性质，有广泛的外部和内部需求。国务院企业信息公示条例、正在征求意见的外国投资法等，都做出了委托相关机构对企业纳税情况真实性、合法性进行鉴证的规定。对纳税人自身来说，企业经营者、投资人也需掌握和确认税务情况，防范税务风险。

    正名

    税务服务对税务机关、纳税人的权利、义务有直接关联和影响，在服务过程中，税务服务专业机构也与税务机关、纳税人之间形成确定的权利义务法律关系。因此，应当将税务服务、税务服务专业机构、注册税务师纳入税收征管法规范的范畴，作出基本的法律明确。

    具体来说，应当明确以下内容：明确纳税人、扣缴义务人依法享有委托税务服务专业机构提供税务服务的权利；明确纳税人在计算税额税款、税额确认举证等过程中，可委托税务服务专业机构税务代理和税务鉴证；明确税务机关在税额确认、税务检查等环节中，有权对鉴证报告、税务服务专业机构进行审核或检查；明确纳税人可以委托税务服务专业机构协助纳税人接受税务机关检查，提交鉴证报告，回复税务机关质询；明确纳税人委托的税务服务专业机构有配合、接受税务机关检查的义务；明确税务服务专业机构根据委托有权向税务机关代为办理纳税人、扣缴义务人税务事宜和出具税务鉴证报告；明确税务代理和税务鉴证对于税务服务专业机构及专业人员的专业能力、专业资质要求；明确税务服务和税务服务专业机构及人员相关法规的立法层次和授权。