机动车驾驶人培训规划不能作为行政许可的依据

2015.1.21人民法院报

刘志超 沈安刚

    案情

    2013年11月21日，金某某向某县运输管理所递交申请书，申请开办一所二级驾驶员培训驾校。同月25日，运输管理所受理了金某某申请。同年12月5日，运输管理所根据江苏省机动车驾驶人培训管理办法和淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划（2013－2020）的规定，以淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，为保护学员、经营人和拟投资机动车驾驶人培训的投资人利益免受损失，促进驾培行业健康、有序、可持续发展，在2013-2020年规划期内将不再增加新驾校为由，作出不予交通行政许可决定书。金某某不服向法院提起行政诉讼。

    分歧

    本案主要的争议焦点是，淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划能否作为审查是否准予行政许可的法律规范依据。

    评析

    首先，根据行政许可法第四条、第十六条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

    道路运输条例第三十九条对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。行政许可法明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。而淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划只是道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范。因此，运输管理所将淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划作为审查是否准予行政许可的法律规范依据，属于增设行政许可的条件，不符合上位法的规定。

    其次，行政许可法第五条规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。道路交通安全法第二十条规定，机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。道路运输条例规定，道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民，任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。江苏省道路运输条例第六条亦规定，道路运输管理遵循公开、公正、高效、便民的原则，保护正当竞争，制止非法经营。从事道路运输以及相关业务经营活动，应当依法经营、诚实信用、公平竞争。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。机动车驾驶员培训管理规定第三条也规定了相同的内容。因此，被诉行政行为不符合行政许可法等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合道路交通安全法等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等规定。运输管理所仅以“驾校市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量”为由决定不予行政许可，不符合行政许可法等法律规范的规定。

    第三，运输管理所所依据的淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划载明的“在规划期内不宜再增加驾校数量”的表述，也只是一种行政指导，而非行政命令，以此作为行政许可的依据显然不当。对于淮安而言，该规划出台前并未将机动车驾驶人培训市场发展规划作为机动车驾驶人培训经营行政许可审查的依据，如果以该规划出台为时间节点限制驾校数量，客观上造成申办驾校的同一行政许可事项，因该规划出台的因素导致前后行政许可审查的不尽统一。

    综上，运输管理所以淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划作为审查的依据不当，其作出的不予交通行政许可决定书适用法律、法规错误，应依法判决撤销，在法定期限内重新作出具体行政行为。

    （作者单位：江苏省盱眙县人民法院）