行政诉讼简易程序的实践与思考

时间:  2017-08-03 11:39  人民法院报

                                  江苏省南通市中级人民法院 高鸿 杨德华

        行政诉讼简易程序是2014年修订行政诉讼法时增加的内容，回应了审判实践的客观需要，在行政案件繁简分流、提高行政诉讼效率、节约行政审判资源上有着重要作用。江苏省南通市中级人民法院坚持精简、拓展、规范和创新，以政府信息公开案件审理为突破口，全面推进行政诉讼简易程序适用，做到简案快审快结，缓解案多人少矛盾，取得了明显成效。

        简易——程序“简”是关键，简易程序才能发挥简审快结的功能。一是简化庭审，一次开庭，当庭宣判。核对出庭人员身份，告知法庭纪律，询问是否申请回避等事项由书记员或法官助理在开庭前完成。开庭后，法官“开门见山”，在固定无争议事实后即提出争议焦点，由当事人直接围绕争议焦点进行举证并发表意见。简单的焦点问题，经过一至两轮的交锋，复杂的，也不过三四轮，只要承办法官认为已形成内心确信，即可终止辩论，进入庭审宣判环节，不再按照“常规”程序进行无意义的繁琐的重复，也避免无休止和无界限的争论。二是简化文书，提炼要素，简洁明了。适用简易程序审理的案件事实和诉求都比较简单，且具有同质化的特征，裁判文书不需要长篇大论地叙述事实和阐明理由。正文首部中的案件由来和审理经过可以视情省略；对于双方无争议的基本事实，简要地叙述一下主体、时间、内容等基本要素即可，不再详细的载明证据以及举证、质证的情况；对诉讼请求、理由以及答辩意见高度概括。说理部分紧紧围绕争议的焦点展开，只对具体要素作出说明。如果起诉的理由明显不成立，且事实清楚的，说理部分甚至可以省略，直接作出裁判。三是简化程序性事务，利用智慧法院建设成果，采取便民利民和更加快捷的方式完成。

        拓展——行政诉讼简易程序应该有更大的适用空间。一是在法定情形的适用方面，从目前适用情况看，行政诉讼法第八十二条第一款规定的“依法当场作出的”和“涉及款额二千元以下的”两种情形的行政行为进入诉讼的并不多，主要集中在第三种情形即政府信息公开案件，而该条第二款“各方同意适用”的规定几乎尚处于“睡眠”中。推进行政诉讼简易程序全面适用，一方面要对列举的三种情形特别是前两种情形作出准确界定，做到应用尽用；另一方面要激活“当事人各方同意适用”的规定，发挥实质作用，进而突破行政诉讼简易程序在适用范围上的瓶颈。二是在具体案由的适用方面，随着依法行政水平的不断提高，行政行为在事实和证据上的争议会越来越少，减轻了行政诉讼过程中举证、质证和事实认定的负担，大量的行政行为尤其是那些当场作出的、一次性的、主要为形式审查的、事实没有争议的行政行为都可以归入“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的范围。三是充分考虑复议程序的过滤作用，自新行政诉讼法增加了“原行政行为的行政机关与复议维持的机关是共同被告”的规定后，行政复议的质量和作用明显增强，即使是维持复议的行政案件，在事实认定、法律法规适用、执法程序上也已作了一次法律上的审查，争议的问题数量相对集中，审理的难度也随之有所减小，这是行政诉讼适用简易程序的独特优势。实践中，可以把经过行政复议的案件作为“当事人各方同意适用”情形适用的重点。四是在起诉条件审查方面，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定了十种应当裁定驳回起诉的情形，有的甚至可以径行裁定驳回起诉，具备这些情形的案件大都事实比较简单、清楚，争议焦点也仅一两个，对于其中比较明显的，如原告不适格、错列被告、缺乏具体诉讼请求和事实依据、重复起诉等情形的，在立案阶段当事人执意不补正的，完全可以适用简易程序进行审理。

        规范——推进行政简易程序全面适用的基础性工作。简易程序适用要边探索边细化边固化，做到有章可循，不能损害简易程序应有的诉讼价值。一是规范适用范围和条件，对于行政诉讼法已作出了明确列举的情形，应充分适用，不能作限缩解释，固步自封。二是规范“当事人同意适用简易程序”的操作程序，在尊重当事人选择权的前提下，可以在立案时即向各方当事人预先发出适用简易程序的建议，各方当事人都同意或都不明确表示反对，即按简易程序审理，从而使这一规定发挥作用。三是规范立案工作，加强行政审判庭与立案部门的沟通协调和衔接配合，相关甄别和分流工作应前移到立案环节，做到对符合简易程序适用条件的案件应立尽立，从源头上落实繁简分流要求。四是规范程序性事务的简化，简易程序案件审理的时间仅有45天（民事诉讼简易程序审限是三个月），有必要进一步针对行政诉讼的特点采取更加简便快捷的方式完成通知、送达等程序性事项。五是规范庭审的简化，落实庭审实质化的要求，大量繁琐的程序性事项由书记员或法官助理在庭审前以书面方式或口头方式完成，庭审直接围绕争议焦点进行实质对抗，提高庭审效率和当庭宣判率。六是规范裁判文书的简化，目前各家法院做法不一，有失裁判文书的统一性和严肃性，有必要在格式和要素上加以明确和规范。七是规范延长审限和转为普通程序的运用，根据实际情况明确相应的情形、条件和程序，解决“出口”问题和“后顾之忧”。

        创新——更好地发挥行政诉讼简易程序的功能作用。诉讼效率对于解决行政争议、促进社会管理有序具有重要意义，一方面，如果被诉行政行为是不合法的，需要尽快依法撤销、确认违法或判决履行，最大限度地缩减相对人合法权益被公权力侵害的时间和程度。另一方面，行政行为如果长时期被置于诉讼中，行政效率将无法保证，公共利益也将无法得以维护。创新适用简易程序审理行政争议，不仅可以优化司法资源配置，提高诉讼效率，更能节约诉讼成本，保障行政效率，及时维护相对人合法的效益。一是创新建立行政速裁工作机制，推进简单案件“门诊式”集中审理，科学调配排期、庭前工作、开庭、宣判，在同一时间段连续审理多个案件，促进审判资源高效运用，进一步发挥行政诉讼简易程序的效益，高效维护人民群众的合法权益。二是探索开展要素式审判，提炼类型化案件中的同质要素，既是贯彻简易程序适用的内在基石，也是行之有效的重要工作方法。三是优化开庭方式，尝试采取会商、座谈模式化解简单的行政争议，采取更加灵活简便和便民利民的方式，营造平等对话的氛围，最大限度地钝化官民矛盾和对抗情绪。四是立法上建议引入速裁程序，对于涉及金额较少案件和政府信息公开案件等可考虑实行一审终审。