近日，最高人民法院和国家税务总局共同签署了《关于网络执行查控及信息共享合作备忘录》(以下简称《备忘录》)。根据《备忘录》，两部门今后将通过网络信息共享的方式，对被执行人的纳税信息进行“总对总”网络查控，对失信被执行人在税务领域进行联合惩戒。
《备忘录》在什么背景下签署?将会对我国税收征管工作带来怎样影响?建立诚信的税收征管体系还应采取哪些措施?带着这些问题，《财会信报》记者采访了中国政法大学财税法研究中心主任、教授、科研处处长施正文教授。
破解“执行难”的一把利器
最高人民法院与国家税务总局两大巨头的“牵手”可谓是“强强联合”，这两大巨头又是如何走到一起的呢?施正文表示，这主要是为解决“执行难”这一顽结。近年来，“执行难”成为阻碍社会经济建设的一个突出问题，其对法律的权威、经济秩序、当事人权利的保护、法治的发展都会产生非常大的不利影响。最高人民法院一直高度重视“执行难”问题，并将之作为重点工作重点解决。，它也但由于该问题由来已久、涉及到多个利益主体、治理的综合性等原因成为国家经济发展中难以拔除的一颗“毒瘤”。
在我国，法律规定的强制执行权的行使主体主要是人民法院，在现实中执行权很大一部掌握在政府行政部门手中，但两者并不是上下级关系，在共同行使执行权的过程中存在种种问题，使得执行难上加难。“比如说，税收征管中的纳税服务、检查稽查、罚款处罚等，依照税法是由税务机关执行的，法院只在税务机关请求的个别情形下行使强制执行权。如果各个部门配合法院，采用多个执法措施综合执法，就能够解决单一部门单打独斗、资源有限及执法权力不够的问题，增强执行效果，实现“一次失信、处处受限”，真正触动到被执行人，促进‘执行难’问题解决。”施正文说道。
早在2014年，国家税务总局与国家发展改革委、中央文明办等20个部门共同签署了《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》。2015年38个中央部门共同建立了联合惩戒机制，并对139.5万名“老赖”依法进行联合惩戒，联合惩戒工作卓有成效。施正文认为，最高人民法院和国家税务总局之间的合作是联合惩戒中最重要的合作机制，影响面更广，效果也可能更好。因为税收涉及到各行业，社会覆盖面非常广，直接涉及到企业和个人的财产权益，税务机关掌握了大量市场主体的公共信息，这些信息不仅对税收的执法有重要作用，也对人民法院等部门的执法工作发挥协助支持作用。
此外，施正文指出，更为重要的是此次最高人民法院与国家税务总局的合作不同以往，是利用先进的信息技术进行网络执行查控和信息共享。新的技术手段、新的平台也为查控工作带来新的契机。不同于传统模式下两人一天只能查询4家银行账户，依托网络执行查控体系，执行法官足不出户，轻轻一点鼠标，几分钟后就可以查询到全国2 000多家银行的账户，效率提高上千倍;网络查控体系不仅可以与银行对接，还可以与公安部、交通部、腾讯、支付宝等多个网络对接，拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度，在出行、投资、娱乐、消费等各领域对失信被执行人进行全面监控。还可以将失信被执行人列入黑名单，将相关案件信息公布到网络上，形成广泛的社会监督，最大限度地挤压失信被执行人生存和活动空间。这是我国执行模式由传统向现代化的根本转变。
有威慑力但整体作用不大
据了解，此次发布的《备忘录》主要包括三个方面的内容：一是国家税务总局协助最高人民法院进行网络执行查控。查询内容包括查询被执行人税务登记信息、纳税税款、申领发票等相关信息，以及被执行人的退税账户、退税金额及退税时间等相关信息。二是国家税务总局对失信被执行人采取联合惩戒措施。惩戒措施包括将失信被执行人名单纳入纳税信用评价体系;将失信被执行人和以失信被执行人为法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员的单位。作为重点监管对象，加大日常监管力度，提高随机抽查的比例和频次;在实施税收优惠政策时，查询相关机构及其法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员是否为失信被执行人，作为其享受税收优惠政策的审慎性参考。三是最高人民法院将相关案件信息推送给国家税务总局共享。共享信息包括被执行人信息、失信被执行人名单信息和法院关于税收征管罪类裁判文书。
施正文指出，这三项内容是从不同的层面来加强双方的合作，共同推进社会信用体系建设。第一项强调税务机关积极协助法院查控被执行人信息，第二项强调双方联合执法共同惩戒失信行为，第三项则强调人民法院为税务机关提供信息源。可以看出，这是一个双方在不同阶段各自发挥自身优势、互利互惠的合作过程，这一过程中联合惩戒是两部门直接与被执行人接触的环节，其对社会的直接影响也更大。
据最高人民法院执行局局长孟祥介绍，截至目前，全国法院共限制870万人次购买机票，340万人次购买动车、高铁票，冻结资金共计1 515亿元。限制失信人担任企业法定代表人及高管17万余人。他表示，这些措施产生了很大的震慑力，有超过百万失信被执行人主动履行了法律义务。
施正文同意联合惩戒将会对被执行人起到警示作用，从而减少失信行为的发生;在适用和审批税收优惠时加入信用状况这一因素，有利于督促纳税人依法纳税，推动诚信、有序的税收征管体系的建立。但他同样冷静地指出，从整体来看信用惩戒措施对企业影响不大，诚信度高只是有利于享受税收优惠。因为《备忘录》提到，在实施税收优惠政策时，将查询相关机构及其法定代表人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员是否为失信被执行人，作为其享受税收优惠政策的审慎性参考，但这并不是说只要失信就不能享受优惠，只有严重失信、不符合法律规定优惠条件的企业才不能享受。当然，有些优惠政策可能只有诚信好的企业才享受。
税收优惠有法定性和裁量性两种，法定性的要根据法律规定来判断，而涉及裁量性的优惠时，税务机关才有相关的权限。比如一个企业信用不好，税务机关可能不让它享受优惠或降低优惠力度。判断企业能否享受优惠，要严格按照相关法律规定，是否失信只是裁量的因素之一。
诚信的税收征管体制建设还应重视立法
在采访中，施正文也表达了自己对联合惩戒未来的担忧。毕竟“备忘录”形式仅仅是一种工作意见、一种指导性文件，并不是一部具体的法律法规，其约束性、权威性、有效性都比较弱。这就决定了目前最高法院与国家税务总局的合作仅是工作上的友好关系，并非法律上的制度安排，不是双方的法定职责，这就使得工作的有效性和长期性难以保证，朝令夕改的潜在威胁对于稳定可期待的长期的执法机制建设是极为不利的。此外联合惩戒措施并不是《备忘录》新创制的，《备忘录》只是梳理、罗列了一些引导性的规定，其直接执法依据要依据相关法律法规的规定，只有相应现行有效的法律法规赋予税务机关权力，税务机关才可以这样做。当然，如果某些措施只是在相关法律限度内的细化，也可以作为惩戒依据。
因此，施正文指出，要想《备忘录》中具体措施真正落地，下一步还要推进立法工作的完善，通过制定新的法律或修改现有的法律来使这些机制法律化、固定化，成为执法部门长期工作中的一项法定义务，而不是阶段性的“友好合作”。例如，现行的某些法定性税收优惠政策，其在法律设计之初，并未考虑“信用”要素，这样只要满足既定条件的企业，即使失信也不受《备忘录》的约束，仍旧可以享受税收优惠政策，这就与制定《备忘录》的初衷相违背了，同时还破坏社会的公平与正义。
当谈到诚信的税收征管体系的建设，施正文表示这应当作为我国未来税收治理和税收征管的重点工作，因为市场经济是法治经济，也是诚信经济，只有诚实守信才能建立公平的交易规则、公正的市场秩序、良好的社会经济环境。诚信在税收征管中尤为重要，他建议将来税收征管法修订要强调依法诚信纳税作为纳税者的法定义务，严重的失信行为触犯了法律的底线就应采取一定的制裁措施来加以规范;还要重视纳税信用评级，建立诚信档案，健全信用评估制度;还要制定一些奖励、激励措施，诚信纳税人在税务登记、发票领取、税款申报、争议救济等方面享受先定制的高质量服务。
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