作者：师安宁，北京大成律师事务所高级合伙人、法学博士，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员，中华全国律师协会民事专业委员会委员，自然资源部《中国不动产》专家委员会委员
来源：自然资源部《中国不动产》杂志
国土资源部门根据其所主管的内容必然要作出相应的行政行为，且其行政行为的合法性问题在引发行政争议后，不仅要受到本级人民政府和上级国土资源部门行政复议权的监督，更要受到人民法院司法权的严格审查。
近期，最高人民法院发布《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》，自２０１８年２月８日起施行。该《解释》对相关不可诉行政行为作了明确的“类型化”式的列举性规定。
笔者认为，结合国土资源管理制度、行政复议制度和行政诉讼法及其司法解释，对相关国土资源行政行为的可诉性及非诉性问题进行深度研究，必将有利于提升国土资源管理中的法治化建设成效。
一、国土资源行政行为的可诉性范畴
根据最高人民法院２００４年１月１４日发布的法发［２００４］２号文《关于规范行政案件案由的通知》规定，在行政行为发生争议并涉诉时，可纳入对应“案由”调整的行政争议即属人民法院主管的范畴。而且，对“案由”进行正确界别有利于在司法审理中准确认定行政争议法律关系的性质，有利于正确适用法律。
国土资源管理行政争议根据案由构成要素可以分为作为类案件、不作为类案件、行政赔偿类案件及其他国土资源管理行政案件等四大类。
第一、“作为类”案件案由的构成要素和确定方法
确定作为类案件案由的基本方法是划分案件的类别，以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”进行构造。案由的结构应当同时具备上述“类”与“别”两个要素。
一是国土资源行政管理的“类”包括：土地行政管理、林业行政管理、草原行政管理、地质矿产行政管理、能源行政管理、不动产登记行政管理、海域行政管理及其他自然资源行政管理。同时，根据中央编办有关文件规定，自２０１４年３月１日起，经过５年的过渡期后，原农业行政管理中的农村土地不动产登记主管权将移交国土资源主管部门。
二是国土资源管理的“别”，即具体的行政行为类型包括：国土资源行政处罚行为、行政强制行为、行政裁决行为、行政确认行为、行政登记行为、行政许可行为、行政批准（备案）行为、行政复议行为、行政撤销行为、行政合同行为、行政补偿行为、行政执行行为、行政给付行为、行政征用与征收行为、行政划拔行为、行政允诺行为、行政监督行为及其他行政行为等。
综合上述两个要素，作为类案件案由的结构由“管理范围＋具体行政行为”种类构成。
第二、国土资源“不作为”类案件案由的构成要素和确定方法
根据最高法院的规定，不作为类案件的案由，原则上仍适用上述作为类案件的两种构成要素的结构，但又要体现此类案件的特色。
其案由的基本确定方法是：以“诉”字开头，作为此类案件案由的第一个构成要素；以行政主体的类别作为第二个构成要素；以不履行特定行政职责或义务作为第三个构成要素。诸如，“诉（不动产登记管理机关）不履行登记法定职责案”等即是。
第三、国土资源行政赔偿类案件案由的构成要素和确定方法
一般而言，国土资源行政赔偿类案件分为两种情况。一是在国土资源行政纠纷案件中一并提起行政赔偿之诉，另一种是单独提起行政赔偿之诉。对于一并提起的行政赔偿案件，在被诉具体行政行为案件之案由后加“及行政赔偿”一语即可；对于单独提起行政赔偿案之案由的确定方法为：行政管理范围＋行政赔偿。如“林业行政赔偿纠纷”，或“地矿管理行政赔偿纠纷”等。
第四、对难以确定具体行政管理行为类型的案由处理
在最高法院明确列举性规定的国土资源行政管理范围和具体行政行为种类之外，如存有难以界定行政争议法律关系性质及案由时，人民法院可以作为例外情况酌情确定案由。可参照不作为类案由的确定方法，以“诉”字开头，加国土资源管理主体为基本结构来确定，如“诉国土资源（某类）行政纠纷案”。
二、国土资源行政争议的不可诉性范畴
根据最高法院新《解释》的规定，涉及下列国土资源管理行政行为不具有可诉性。如果被人民法院受理的，国土资源部门在应诉答辩时可以依法行使抗辩权，请求人民法院裁定驳回原告的起诉。
第一、国土资源不可诉行政行为的基本范畴。包括：一是调解行为以及法律规定的仲裁行为；二是行政指导行为；三是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；四是行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；五是行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；六是行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；七是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；八是行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；九是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第二、国土资源部门司法协助行为的不可诉性。在国土资源体系中，最常见的不可诉行政行为是不动产登记部门对人民法院责成其履行的司法协助行为享有不受当事人“提告”的权利。但是，不动产登记机关必须正确认知司法协助登记的价值。
最高人民法院、国土资源部、建设部曾以法发［２００４］５号文发布《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》作出规定，国土资源部门在配合人民法院办理不动产协助执行登记时，不得对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。即国土资源部门如认为法院关于物权权属登记、变更登记、转移登记或注销登记等裁判结论或理由错误的，其仅可向人民
法院提出审查建议，但不得以此为由而拒绝协助登记。
登记部门往往对司法协助执行工作存在一定的认识误区，即其误将司法协助执行等同于“依申请”的登记事项，并以此要求执行申请人或人民法院完成其指定的工作文件或工作程序后才予以办理协助登记。但事实上，司法裁判法律文书具有物权法第二十八条授权的确权功能，有关物权效力自该确权法律文书生效之日起而非在国土资源部门登记之日起才产生。也即，在办理司法协助执行登记时，国土资源部门应当按照法院生效法律文书所确认的权利主体直接给予办理相关权属登记或变更、转移登记手续。显然，执行协助登记是不动产登记程序中极为特殊的情形，登记部门不得以适用登记通用程序规范为由而对抗法院的执行裁定。
应当明确的是，对于登记部门的协助登记行为，有关当事人或利害关系人应当通过执行异议或执行异议之诉寻求救济。登记部门本身不承担协助登记所产生的任何法律责任。但是，如果登记部门超出人民法院协助执行通知书或有关裁判载明的权利范畴而作出超范围登记行为的，则此时该登记行为具有独立的行政行为特质，如果当事人或利害关系人涉诉的，则对该超越司法协助范畴的行政行为具有可诉性。
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