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左学金 春燕
“十二五”以来上海城市交通建设从注重解决中心城区交通转向市域交通建设，突破性地扩大了上海城市公共交通尤其是轨道交通覆盖的空间。但是目前使用地铁等公交设施从中心城到各新城往返耗时4小时以上，中心城与市域新城之间的交通联系仍然是上海城镇交通体系的薄弱环节。近日公布的《上海市城市总体规划纲要概要》明确提出上海市域各新城要规划1条以上城际铁路或轨道快线通过。本文借鉴日本东京都市圈的经验，对上海市域快速铁路或轨道快线的规划建设问题展开讨论并提出相关政策建议。
上海城镇交通体系
的薄弱环节
目前上海市中心城与各新城之间已建成（或在建）一些轨道交通线路，但是这些以城市地铁为主的轨道交通还不够便捷快速。如在上海各新城中，除松江新城外，从中心城（以人民广场为出发地）到各新城（以相关区县或镇政府所在地为目的地）利用公交往返所需时间都在4小时以上。由于耗时太长，难以满足中心城与新城之间的通勤需要，并且影响了新城的商务环境和中心城区的部分服务业企业向各新城的疏散转移。根据调研上海金桥园区、银行卡园区和张江科技园青浦园区的从业人员普遍反映公共交通不便是制约上海高科技园区发展的重要因素。当然这里除了中心城与新城缺少快速交通联系外，还涉及科技园区如何进一步实现“产城融合”规划与建设模式的问题。
从到达上海中心城的“时间距离”来看，上海各新城与上海周边城市相比并不占据优势。如目前使用公共交通从人民大道到杭州市政府的单程所需时间约2小时。这种情况在一定程度上可以解释上海市域各新城为何未能在长三角城市群中的发展中取得先机。
近日发布的《上海市城市总体规划纲要概要》明确要构建新城相对独立的交通体系；各新城规划1条以上城际铁路或轨道快线通过，依托骨干道路完善主城区与新城、新城之间的公共交通通道，建立以新城为核心的城镇圈快速路系统。我们认为上述规划对于完善与上海城镇体系相适应的交通体系，对于提升上海各新城的功能具有重要意义，而上述规划的成功实施，有赖于上海市郊铁路的建设。
他山之石可以攻玉。日本东京都市圈在市域铁路规划建设以及多元化建设融资和管理方面可为上海市郊铁路建设提供重要借鉴。
东京都市圈
的市域交通建设
1.JR快速城郊铁路建设。JR快速城郊铁路由国家规划和投资建设。上世纪60年代为增强首都圈国有铁路通勤运输能力，加强东京中心区通往周边郊区方面的快速交通建设（包括复线建设），解决首都圈交通拥堵问题，日本国有铁路常务会议提出东京首都圈JR快速城郊铁路建设方案，并成为日本第三次首都圈计划的重点投资项目。1965年度至1980年代初，由国家投资的东海道本线-横须贺线、中央本线、高崎线-东北本线、常磐线、总武本线等五线交通及复线建设相继完成；1970-1990年代完成了武蔵野、埼京、京叶线的复线建设。JR快速城郊铁路建设对于东京都市圈的市域交通网建设产生了重要影响，东京周边可以通过JR城郊快速铁路直接进入市内陆铁系统，缓解了首都圈交通问题。以下是东京都市圈轨道交通示意图：
从图中我们可以看到，城郊铁路主要通过铁路环线山手线与市内陆铁系统连通。山手线全长34.5公里，环线内侧区域布设地铁线路，外侧向外呈放射状布设铁路线。该线从东京都港区的品川站出发，途经涉谷、新宿、代代木、东京、池袋等29个车站，其中24个是换乘站。
2.地方性私营铁路建设。日本在新城开发过程中十分重视快速铁路建设，为加强新城铁路建设制定了“推进大都市土地开发和铁路一体化建设特别措施法”。东京在进行新城建设中，各级政府积极制定政策鼓励社会力量参与新城快速铁路建设，私营地方性铁路是配合东京郊区开发和新城建设的城市基础设施建设重点项目。在各种优惠制度的影响下东京都市圈的私营地方性铁路规模超过JR国有铁路，连接多摩新城、多摩田園都市新城、千葉新城、港北新城等的新线铁路都属于私营地方铁路，成为东京城郊外快速交通的重要保障。私营地方铁路根据投资构成分为私有铁路和混合所有制（第三方）铁路，不论是哪类私营铁路其最大特点之一是便捷的时效性。以东京连接千叶新城和埼玉的东叶高速线和埼玉高速铁路线为例，各线路列车至东京中心城区都为一站式，仅在千叶县和埼玉县内各设有8和7个站点，快速便捷的城郊铁路列车确保了东京都市圈新城的时间距离优势。
关于上海未来城郊轨道交通建设的政策建议
1.国有铁路资源利用。上海现有的两条重要的国有铁路沪宁和沪杭铁路列车班次非常密集。如每日经沪宁线进入上海的高铁列车达70多个班次，白天平均十多分钟就有一列高铁列车途经嘉定新城。除高铁外每日还有数十班普通列车经沪宁线到达上海。上海市如能通过与交通部及中铁总公司的协调，实现沪宁、沪杭线部分列车班次在新城（嘉定和松江）以及在上海中心城各停靠一站，就可利用国有铁路资源满足上海中心城与新城的快速交通需要。对于利用高铁上下班通勤人员可采用月票制。当然，中铁总公司可通过提供服务来增加可观的营运收入，所以这是一个上海市与国铁双赢的方案。
2.市郊铁路或轨交快线建设。当然，除嘉定和松江新城外，目前上海市域其他新城没有国铁线路通过，它们与中心城的快速交通联系需要通过新建市郊铁路或其他快速轨道交通来实现。市郊铁路与城市地铁系统可主要通过一个环线（如地铁4号线）连接起来。
据报道，北京规划约1000公里市郊铁路来连接京津冀。市郊铁路包括通达150公里及以上的区域的铁路干线网，以及主要解决30到70公里出行需求的市郊铁路，以及运行距离为70到150公里的快速连通京津冀主要城市群的城际铁路。上海市域各新城（不计崇明）离中心城区一般在40-80公里之间，城郊铁路除连接中心城区与上海市域各新城外，还可进一步连接邻近的长三角城市，逐步形成跨越上海市域范围的上海都市圈交通网。
为了更快更有效地规划和建设市郊铁路或轨交快线，需要借鉴日本东京都的经验，推动混合所有制铁路建设，动员社会力量的参与并实现新城的“公交导向开发”。
3.混合所有制的铁路建设。混合所有制铁路是指政府、企业、金融机构等共同出资建设的铁路基础设施，设施建设完成后以混合所有制形式实行企业化的运营管理。从东京的城郊铁路经验看，混合所有制铁路建设规则包括（1）无息贷款，由代表政府管理职能的专职机构负责利用设立的“铁路建设基金”向计划进行新城交通建设的第三方提供免息贷款，贷款金额按照建设总投资设置上限（东京城郊铁路的无息贷款上限为总投资的40%）。（2）投资的其余部分由企业和相关地方政府共同承担。如东叶高速铁道建设投资由千叶县（出资26.4%）、船桥市（24.2%）、八千代市（23.0%）、东京地铁（13.8%）、京成电铁公司（3.7%）共同筹集。（3）混合所有制铁路建设要求组织由各出资方组成的具有法律地位的协议委员会协商建设事宜，铁路建设完成后由专业的铁路运营企业以股份公司的形式管理运营。
今后上海可借鉴东京经验，通过市政府、区政府、中铁总公司、地方企业和金融机构等共同出资建设市郊铁路，建成后采取混合所有形式进行企业化运营管理。这样可减轻交通建设的投资风险，同时通过企业参与减少政府决策可能出现的失误。
4.鼓励社会力量参与地方铁路建设。社会力量是政府以外的投资团体，包括企业与财团等。上海可以借鉴东京的经验，将地铁线路的投资与新城的规划建设结合起来，通过政策补贴或允许企业多元化经营等方式鼓励社会力量参与新城铁路建设。具体措施为：（一）利用针对新城快速铁路建设的优惠政策，鼓励和促进新城快速交通建设。在这方面东京的做法是实施贷款补贴和设立基金推进城郊快速交通建设。1972年日本铁路建设公团实施对私有铁路改良和建设项目的利息补助，该制度规定私营铁路建设的贷款偿还期限为25-30年，对贷款利息超过5%的部分可以实施特殊资金补贴。这一政策在东京都市圈城郊铁路建设中发挥了很大作用。1987年东京都政府又提出了“特定都市铁道建设储备金制度”，并制定了“特定都市铁路建设促进特别法”，其中规定允许私有铁路将部分交通运输的投资计入运费中，其增收的部分作为“特定城市建设准备金”逐年积累免予征税（积累期限一般为10年），在准备金投资交通设施建设时企业还可以得到政府给与的配套资金奖励。（二）允许铁路线路的投资企业参与新城开发。其内容包括在地铁投资前允许地铁投资企业（按地铁建设前地价）先行收购部分地铁站“上盖”土地，待地铁线路建成后，这些地铁站上盖土地将因地铁投资“外溢效应”而增值，并使地铁投资企业能通过土地增值收回部分地铁“外溢效应”的收益。为此，需要将城市规划与土地利用规划更好地衔接起来，切实推进“公交导向开发”（TOD）的模式和紧凑型城市建设模式。
（上海社会科学院研究员、上海市政府参事左学金，上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员春燕）
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