http://www.aqsc.cn 2012-08-07 08:50:28 中国安全生产网
读了《中国安全生产网》法治频道法务探讨栏目
■基本案情
2011年12月16日下午2时左右，某市凌晨通用机械配件厂车工武某在车床上工作时误操作，导致死亡。当地市政府授权安监部门牵头组成事故调查组，对事故进行了调查。事故调查组认定，某市凌晨通用机械配件厂对该事故负主要责任，建议由安监部门进行行政处罚。该市安监局依据市政府批复对某市凌晨通用机械配件厂进行立案查处。因该单位是个体工商户，经营者凌某是某市凌晨通用机械配件厂业主。该市安监局在该案件审理过程中，对处罚主体和适用法律法律产生了严重的分歧。
■争议焦点
一种观点认为，“某市凌晨通用机械配件厂”只是个体工商户凌某的字号，不能作为处罚的主体。但凌某经过工商部门登记注册，并雇佣数名工人进行机械制造加工，其活动属于生产经营活动，应看作是“生产经营单位”。因此，个体工商户凌某应是生产经营单位，其主要负责人是凌某个人。故该事故应对凌某个人进行处罚，适用《安全生产法》第八十条第二款“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为的，导致发生生产安全事故的，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”的规定，应给予凌某个人二万元以上二十万元以下的罚款。
另一种观点认为，该事故应对凌某个人进行处罚，但不应适用《安全生产法》第八十条第二款。理由：一是《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》属于不同效力位阶的法律规范性文件。按照特别法优于一般法，新法优于旧法，后法优于前法的原则，本案中应优先适用《生产安全事故报告和调查处理条例》。二是《民法通则》第二章公民（自然人）中第四节对个体工商户进行了规定，所以个体工商户应作为公民（自然人）来对待的。因此，凌某不能看作是“生产经营单位”更不能说是生产经营单位的主要负责人。而《安全生产法》调整对象是“生产经营单位”和其主要负责人。故本案不应适用《安全生产法》，而应依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条“事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款”的规定对凌某个人进行处罚。
■笔者观点
一、个体工商户是《安全生产法》调整的生产经营单位。
虽然，《安全生产违法行为行政处罚办法》（安监总局令第15号）是依据行政处罚法、安全生产法及其他法律、行政法规的规定制定的针对安全生产领域违法行为实施行政处罚的具体办法，其第六十七条明确规定“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。
但是，《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中关于行政案件的审判依据规定：根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。
因此，安监总局制定的部门规章的法律地位偏低，执法实践中使用依据时最好不用。
本案中，可依据《中国人大网》法律释义与问答栏目《安全生产法释义》绪论中，对《安全生产法》适用范围规定的理解认为，从事生产经营活动的单位，是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实体，比如一个个体工商户，从事生产活动或者从事经营活动，是社会生产经营的基本单位，涉及安全生产的仍要遵守《安全生产法》；对从事生产经营活动的单位这个概念的分析来看，《安全生产法》的适用范围是从保障安全生产的普遍需要来确定，这是符合实际情况的。
可见，《安全生产法释义》中已明确个体工商户是《安全生产法》调整的生产经营单位。
二、立法机关不同，谈不上特别法优于一般法，新法优于旧法，后法优于前法之说。
文中一种观点认为，按照特别法优于一般法，新法优于旧法，后法优于前法的原则，本案中应优先适用《生产安全事故报告和调查处理条例》。这一观点不正确。
依据《立法法》第八十三条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治生产安全事故报告和调查处理条例和单行生产安全事故报告和调查处理条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
《安全生产法》制定机关是全国人大常委会，《生产安全事故报告和调查处理条例》制定机关是国务院。立法机关不同，谈何“特别法优于一般法，新法优于旧法，后法优于前法”？
三、《民法通则》和《安全生产法》是普通法与特别法之关系，应适用特别法，即适用《安全生产法》。
虽然，《民法通则》第二章公民（自然人）中第四节对个体工商户进行了规定，把个体工商户作为公民（自然人）来对待的。
但是，《民法通则》是对公民（自然人）问题做的基本规定，把个体工商户归入公民范畴，《安全生产法》是对生产经营单位问题的特别规定，把个体工商户纳入生产经营单位范畴。
因此，《民法通则》（全国人大制定）和《安全生产法》（全国人大常务会制定）是普通法与特别法之关系，应适用特别法，即适用《安全生产法》。
也许有人会说，全国人大和全国人大常委会不是同一立法机关，他们之间制定的法律有上下位之分。
其实，2004年5月1日起施行《道路交通安全法》后，关于这一问题，在全国引起很大的争议和探讨。
《道路交通安全法》（全国人大常务会制定）第一百零七条第一款规定，对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。而《行政处罚法》（全国人大制定）第三十三条规定：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。
由于交警对公民个人当场给予200元罚款处罚超过了《行政处罚法》规定的五十元以下罚款，由此引发了不少民告官的行政官司。但法院基本都是认为，全国人大常务会作为全国人大的常设机关，没有上下级的区分，应视为同一机关；全国人大和全国人大常务会制定的法律也不存在上位法和下位法的区分，只存在“基本法律”和“基本法律以外的法律”的区别。
四、本案是适用《安全生产法》，还是适用《生产安全事故报告和调查处理条例》，从该文中提供的内容还无法去判断。
1．《安全生产法》第八十条规定，生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件的，责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款。
可见，依据《安全生产法》第八十条规定，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款，其前提是：个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件。
2．《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款。
可见，依据第三十七条第（一）项规定，发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款，其前提是：事故发生单位对事故发生负有责任。
那么，“责任”究竟是什么呢？文中没说。
3．《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十八条第（一）项规定，事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款。
可见，依据第三十八条第（一）项规定，发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款，其前提是：事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生。
那么，“安全生产管理职责”究竟是哪些呢？文中也没说。
综上，本案中，仅仅因为事故调查组的一个笼统、模糊的“主要责任”认定和车工武某工作误操作，就要对某市凌晨通用机械配件厂业主凌某依据《安全生产法》第八十条或《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条、第三十八条规定进行行政处罚，如此适法处罚不妥。
说心里话，笔者觉得，生产安全事故不是“事故罚”，不是所有的生产安全事故都要罚款，安监部门在处理生产安全事故时，陷入了一个“盲区”：想当然地认为，只要亡人，罚款有法可依。
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