提高产业扶持资金效益的政策建议
杨闰达
为了解产业扶持政策财政补助资金使用情况，提高财政资金管理水平和使用效益，促进照明电器和汽车零部件产业（以下简称两大产业）的快速发展，特选取了两大产业中的代表企业，对产业政策扶持资金执行情况，开展了绩效评价。并围绕评价情况，就评价中发现的问题，在政策扶持资金的管理、使用以及如何发挥资金效益等方面，从政策安排层面上进行了思考探讨。
一、产业扶持资金政策背景及基本情况
为加快产业结构调整，促进两大产业抢抓机遇、集群发展，快速发展，打响产业区域品牌和打造特色产业基地，某地政府出台了加快、提升两大产业发展的《若干意见》，决定设立两大产业专项扶持发展资金，财政每年安排不低于1000万元的资金，鼓励扶持两大产业企业的技术创新和品牌打造，对于两大产业企业增加设备投资，实施知识产权战略，开拓市场，引进人才，通过行业标准认证以及外地知名企业进入本地等行为给予财政奖励补助。
某地照明电器产业主要产品为节能灯，汽车零部件产业主要产品为汽车塑料、机械配件，两大产业企业主要分布在该地五个区域，产业地域集聚表现明显。
政策实施一年后，两大产业政策共计兑现专项奖励资金708万元，涉及企业32家。照明电器产业兑现专项奖励资金252万元，涉及企业15家。其中：奖励生产性投入188万元，涉及企业6家；奖励实施知识产权战略25万元，涉及企业10家；奖励鼓励开拓国内市场39万元，涉及企业9家；有3家企业同获3项奖励，4家企业同获2项奖励。汽车零部件产业兑现专项奖励资金456万元，涉及企业17家，其中：奖励生产性投入376万元，涉及企业12家；奖励通过TS16949行业标准认证80万元，涉及企业8家；有3家企业同获2项奖励。
通过在两大产业中，各选取三家代表企业的评价，发现对六家企业的奖励补助资金288万元，已于第二年全额拨付到企业账户，企业实际相关支出超过1.6亿元。奖励补助政策执行基本符合有关规定，企业财务核算处理基本规范。
二、产业扶持资金政策实施总体绩效
两大产业奖励补助政策的制定实施，对提升两大产业层次，促进技术创新与品牌培育，推进产业差异化发展，加快产业区域化发展作用明显。具体促进作用主要表现在：
（一）促进产业发展。两大产业政策实施的当年，某地两大产业发展迅速。区域范围内已有各类照明电器生产企业100余家，从业人员2万多人，实现产值58亿元，同比增长35％。汽车零部件产业全年实现产值19.8亿元，同比增长32％。照明电器奖励企业固定资产计划投资3.3亿元，其中设备投资0.61亿元；汽车零部件奖励企业固定资产计划投资2.42亿元，其中设备投资1.15亿元。两大产业投入产出增长，发展持续有力。
（二）扩大产业影响。通过鼓励企业召开产业高峰论坛和全国性招商会，邀请各级领导、行业专家及各地经销商、客户参加活动，提升了该地区产业龙头企业的形象地位，而且通过宣传推介，扩大了该地区照明电器产业的社会影响，促进地区产业良性发展，对于该地区打造中国光源基地具有十分重要的意义。
（三）提升产业体系。鼓励实施汽车零部件产业技术规范，有利于提高企业工作效率和产品质量，提高企业人员整体素质，建立企业自我完善的管理机制。促进某地汽车零部件企业依据TS16949技术规范或其它质量体系标准建立质量管理体系，取得认证，形成拳头产品，成为汽车主机厂配套的稳定供应方。
（四）提高竞争实力。奖励补助资金共资助了11家企业的106件专利。企业把政府专利奖励资金用于对科技人员的奖励，增强科技人员荣誉感，激发科技人员的积极性，自主创新能力得到有效提升。政府通过实施知识产权战略，推进本地产业差异化发展，提升了产业层次和竞争实力。
三、影响产业发展及政策绩效的存在问题
（一）基础环境比较薄弱，发展平台尚需构建。一是缺乏产业规划园区这样的发展平台。产业企业相对分散，配套运输成本较高，区域规模优势不明显。二是汽车零部件产业缺乏龙头企业。除了一家企业在行业内具有一定影响外，其他企业规模较小，实力较弱，客户资源还在拓展中。三是配套能力薄弱。两大产业相关的模具制造、包装印刷、物流供应等本地配套能力与产业发展要求尚有差距。四是融资环境不尽理想。该地区设备融资租赁等渠道缺乏。五是员工素养有待提高。生产趋向集中，自动化程度提高，机械化操作对员工素养要求较高，缺乏高素质的技师型人才。
（二）奖励范围不够全面，政策作用有待拓展。《若干意见》政策鼓励照明电器企业开拓国内市场，没有涵盖国际市场，单个政策的范围表现出局限性。政策实际兑现时，有7家企业赴美国、俄罗斯、意大利、香港等国（境）外参展，也比照《若干意见》进行兑现，虽然在审核上报时对兑现范围情况作了详细说明，但反应出政策本身对兑现范围界定不够明确。两大产业奖励补助政策共有7项，年度兑现了4项，兑现资金708万元，占1000万元专项资金的71％，获得奖励补助企业不到行业企业的20％，奖励补助资金尚有兑现空间，引导范围有待进一步拓展。
（三）相关政策需要衔接，政策资源有待整合。《若干意见》政策针对汽车零部件产业特点，如企业进入主机厂配套周期长，产业设备投入大，自动化程度高，员工操作素养要求高等，缺乏具体的扶持措施。在鼓励照明电器企业参与政府采购竞标，培育两大产业个私企业的发展，金融扶持财政贴息等方面，措施中还没有具体办法。在推动企业制定行业标准，鼓励企业上市融资，创建知名品牌，建设重点实验室等其他政策已明确鼓励措施方面，没有做好与相关政策的衔接说明。评价发现，各级政府、各个部门对于企业的扶持政策众多，但扶持手段大多为奖励补助资金，手段单一，资金分散，力度不足。政策之间规划、衔接不够，政策资源的综合优势没有得到有效发挥，政策资源有待进一步整合。
（四）投向结构不尽合理，资金绩效有待提升。从龙头代表企业情况来看，二家照明电器企业（A和B）和一家汽车零部件企业共获得奖励补助资金242万元，占两大产业政策兑现资金总额的34％，具体情况详见下表：
| 企业名称 | 本政策奖励补助金额（万元） | 2008年企业获得各种奖励补助总额（万元） | 2008年企业利润总额 （万元） | 本政策奖励补助额占奖励补助总额比例（％） | 本政策奖励补助额占利润总额比例（％） |
| 照明电器A企业 | 55 | 2447 | 13759 | 2 | 0.4 |
| 照明电器B企业 | 100 | 1364 | 10466 | 7 | 1.0 |
| 汽车零部件企业 | 87 | 231 | 8329 | 38 | 1.0 |
| 平 均 | 81 | 1347 | 10851 | 6 | 0.7 |
三家龙头代表企业长期享受政策扶持，企业规模逐渐壮大，实力不断增强。三家企业享受到的本政策奖励补助资金，平均不到企业获得的各种奖励补助资金总额的6％，平均只占企业利润总额的0.7％。本政策奖励补助资金力度相对企业规模来说已经微不足道，奖励补助资金的边际效应递减，激励作用弱化。但三家企业占用了政策资金资源的三分之一，影响了对资金需求迫切的中小企业的扶持力度，奖励补助资金投向结构不尽合理，资金绩效有待进一步提升。
四、提高产业扶持资金效益的政策建议
（一）加快平台配套建设。一是规划建设两大产业园区。集中发展块状经济，园区企业共同竞争、共同促进、共同壮大，实现资源共享，优势互补，信息互通，增强对外地区资本和知名企业的吸引力。二是支持产业龙头企业带动发展。鼓励龙头企业制定行业标准，上市融资，创建知名品牌；鼓励引进知名企业，实现强强联合，扩大产业区域影响。三是加强基础环境配套建设。鼓励相关模具制造、包装印刷、物流供应等配套企业发展，促进产业链的延伸。四是鼓励成立设备融资租赁公司，为两大产业的中小企业提供融资租赁的担保或贴息。五是针对行业特点，设立某地职校相关专业建设基金和奖学金，或专业人员就业补助金，鼓励培养引进高素质的技术操作人员。
（二）进一步明确落实政策。建议加强政策规划，进一步明确或拓展政策范围。对《若干意见》中范围不够明确或全面的方面，要制订补充意见，给予明确或调整，以利于政策的规范执行。要继续做好对产业企业的政策宣传引导工作。主动深入企业了解情况，引导企业加快招商引资，引进人才，发展生产；加快建立和发挥行业协会作用，整合产业资源、实现互补发展；全面推行落实政策，对符合政策条件的企业，尽量兑现奖励补助资金，充分发挥政策的引导作用。
（三）进一步完善政策措施。在加快产业平台建设基础上，再充实完善《若干意见》政策：一要在鼓励照明电器企业参与政府采购竞标，两大产业金融扶持财政贴息等方面，再明确一些实质性的奖励补助办法，扩大政策引导范围；二要对两大产业个私企业的发展，在原有鼓励个私企业发展的政策基础上，加大对两大产业的倾斜，研究落实具体措施，促进两大产业发展壮大；三要对于推动两大产业企业制定行业标准，鼓励上市融资、创建知名品牌、建设重点实验室等，其他政策已经明确鼓励措施的，《若干意见》中要有追加政策或按照有关政策执行的衔接说明。
（四）进一步提升资金绩效。建议研究制订地区两大产业发展规划，加大政策资源整合力度，丰富激励引导手段，调整政策资金投向结构，最大限度发挥政策资金激励引导作用，促进两大产业的健康快速发展。对于两大产业中龙头企业的扶持，要减少奖励补助这样不敏感手段的运用，着重为龙头企业发展创造更高、更好的平台，更多采用文化引领、荣誉激励、环境支持等手段，促进企业软硬实力的提升，引导企业不断做大做强。政策奖励补助资金要转向：改善两大产业发展基础环境，加大对资金需求迫切、有成长潜力的中小企业和个私企业的扶持力度，以充分发挥有限政策资金的杠杆作用。
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