对公共财政下加强惠民资金管理的思考
陈少华
近年来，国家为促进“三农”发展，按照“多予、少取、放活”的原则，先后出台了一系列惠民优惠政策，上虞市财政始终把贯彻落实各项惠民强农政策作为促进农村经济社会快速发展，保障农村繁荣稳定的一项政治任务，放在系统中心工作的重要位置，不断完善资金管理，实行“专户管理，封闭运行，银行直发，规范运作”，充分发挥了惠民政策在促进农业农村经济发展、推动社会主义新农村建设中的支撑作用。但随着各项惠民补贴项目增多、补助资金数量增大，原来的惠民资金的发放管理模式已经不能适应改革和发展的需要。为此，笔者对当前惠民资金管理中存在的问题及成因进行深入思考。
一、惠民政策落实的基本情况
目前，我市各项惠民政策主要包括粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、家电下乡、生态公益林补贴、水库移民后期扶助、城镇农村低保对象、贫困重度残疾人保障、“双农独女”等教育民政卫生扶助等等，市财政严格按照惠农强农政策要求，抓好落实，基本上做到政策宣传到位，资金补贴到位，监督管理到位。
（一）重点公益林补助。2008年，按照省森林生态效益补偿基金有关规定，上虞市以实际植林面积220711亩作为补贴依据，亩平补助标准11元，2008年7月底通过农村合作银行“一折通”形式，发放给农户粮食直补资金242.278万元。
（二）家电下乡直补。2009年，省新推出农民购买家电可以享受补贴的政策。我市农民购买热情较高，省厅先后两次下拨家电下乡专款874万元，受益农户达18600户，财政通过邮政银行一折通”发放给农户。第三次下拨即将到位，预计达到500万元。
二、惠民政策资金管理中存在的问题
随着惠民政策工作的层层深入，多少也出现了一些问题，有政策方面的因素，各部门机制管理、衔接方面的问题，也有人为疏忽造成的原因，主要体现在：
一是管理部门较多，体制不统一。从惠民补贴政策管理情况看，惠民补贴项目分属财政、农林、民政、计生等多个部门管理，财政部门内部也由不同的业务科室管理，有的同类补贴项目分属不同的业务科室管理。由于补贴项目分属不同的管理部门和业务科室，出台的资金管理办法和管理制度不统一，资金监管和会计核算的管理要求也不一致。有的项目出台的时间跨度大，补贴标准和执行时间不一致，在补贴政策执行上容易形成管理上的“真空”。
二是发放渠道多，要求不一致。惠民资金发放，由于补贴项目管理分属不同的管理部门，补贴资金的发放模式各有不同，有财政部门拨付到各乡镇街道，由乡镇街道再拨付到农民账户；有主管部门直接发放的；也有财政自己实行专户管理，封闭运行，委托金融机构社会化发放的。使得财政监管专项资金没有办法执行到位。
三是发放方式多，管理不规范。从惠民资金管理看，要求惠民资金实行专户管理，封闭运行，社会化发放，但在管理发放中有的乡镇没有按照社会化发放制度了，有发现金的，有打卡的，有的金融机构没有及时发放惠民补贴，碰到月末上级银行考核银行存款累计时，为增加业绩，推后到月外发放，并在“一折通”存折管理要求上，只有盖有“农”字的字样，“摘要栏”使用金融部门的内部代码，发放补贴项目的名称都不规范，如有的写“汇总压 ”，农民去银行划帐一看根本不知是何补贴，有的享受补贴的农户有2个以上的存折，有邮政银行、也有农村合作银行，许多农户根本无法分辩哪笔资金是哪个存折，到银行取款不知道该拿哪个存折。
四是发放成本高，工作效率低。由于惠民补贴项目多，没有统一的信息管理平台，数据、资料不能共享，同一补贴项目发放信息乡镇录入，项目主管部门和财政部门审核后，金融部门在发放时还要重新录入一次，工作量增加；一户多折，金融部门投入大，造成人力、财力、物力的浪费，工作效率低，行政成本高。
五是财政补贴农民资金审核难度大。各项资金的发放最后都由财政审核把关，因为财政是资金流出的最后关口，理所当然承担了最后全部责任，再者所有资金都由财政部门供给，认为只有财政部门可以承担善后责任。因此审核关当仁不让地落到了财政部门身上。然而在实际工作中，财政各业务科室干部人手少，事头多，补贴资金又涵盖了市级几乎所有业务部门（如民政、农业、林业、教育、农机、计生等），财政干部政策水平不可能面面俱到，这就给审核工作带来了一定难度。况且部分补贴项目涉及千家万户（如粮食直补、最低生活保障金等），财政根本没有人力进行全面审查，有些补贴花名册由业务主管关部门直接下发，财政根本就不能进行审核，特别是部分补贴根据上级要求限时发放，更不可能进行详细审核。所有这些，都给财政的审核工作带来了不便。
这些问题的存在，不单是惠民补贴资金发放不能准确、及时、足额发放到享受补贴对象手中的简单问题，而是直接影响到党和国家惠民政策的贯彻落实，影响到和谐社会的构建。因此，公共财政体制下加强惠民资金发放管理方式，实行财政直接支付，建立统一支付平台已势在必行。
三、对策及建议
推行惠农资金财政直接支付改革的基本思路是：在坚持各项惠民补贴政策、资金分配权、管理部门职责“三不变”的前提下，建立以“指标统一下，资金专户管，补助一折发，手续集中办，收支明白账，过程可监控”为主要内容，融管理、服务、监督于一体的惠民资金发放管理模式。
主要要做到以下几个方面：
一是思想重视，分工明确。惠民资金财政直接支付改革是一项涉及面广、任务重、责任大的系统工程，要进一步明确各相关职能部门职责，加强协作，灵通信息，构建起市、镇、村三位一体的管理体制，健全乡镇、项目主管部门、财政、金融机构等分工负责的部门联动机制。明确“部门管审核，财政管资金，银行管发放”的管理机制和“谁审核，谁负责；谁主管，谁负责”的责任追究制度。
二是搭建“惠民补贴管理系统”，建立基础信息库管理。建立乡镇、财政部门、项目主管部门和金融机构等互联互通的网络平台，或者将惠民补贴平台建设纳入“金财工程”统筹规划，充分利用现有“金财工程”的平台、网络及设施，由财政信息中心提供技术支持，保证系统运行维护，并充分利用基础数据库等财政信息管理系统，搭载惠民补贴的有关内容。基础信息库由县财政统一管理，各乡镇、相关部门、金融机构要确定专人负责此项工作。基础信息库一经建立，不得随意变动，若需要变动，由享受补贴对象填写“一折通”信息更申请表，经乡镇街道、户口所在地派出所、代发金融机构等审核签后，由乡镇上报经财政审定后，再变动相应信息数据，相关信息必须与金融部门保持一致，确保数据准确无误。
三是统一支付程序。按照各项惠民资金的管理权限和发放管理的有关政策规定，市财政会同相关的项目主管部门及时将惠民资金指标（市财政预算安排或省下达指标）统一下达到乡镇街道，各乡镇（单位）在规定的时间内分解到户，并对农户基础信息进行调查登记，并将补贴资金的项目、对象、标准在乡、村张榜公示，公示结束后无异议的前提下，将补贴项目到户数录入到“惠民补贴管理系统”，初审无误后，将数据传送到项目主管部门，项目主管部门对照有关政策审核无误后，再将数据传送到市财政，财政通过“惠民补贴零余额帐户”，直接将惠民补助资金支付到享受补贴对象的“一折通”个人存折中，惠民补贴资金不再拨付到乡镇（单位）发放。
四是统一兑付方式。市财政将通过审核后的惠民资金分户发放清册和有关电子数据传递到代发金融机构，并签发支付令，代发金融机构将资金通过“惠民补贴零余额账户”直接划转到享受补贴对象的“一折通”存折，并在存折“摘要栏”内注明补贴项目规范化简称。资金划转到“一折通”存折后，由代发金融机构提供资金支付清单，并在发放清册上加盖业务专用章，返回市财政国库支付中心。同时市财政国库管理机构将相关惠民补贴项目资金从“财政专户”与“惠民资金零余额账户”在当日进行清算。
五是坚持规范透明。乡镇和各级村组织要将财政涉农补贴资金发放情况作为村务公开的重要内容，整个操作流程坚持公开公正，规范透明，具体要做到“一到村、四到户、六不准”：即各项补贴张榜公布到村；补贴政策宣传到户，开户信息登记到户，补贴通知传达到户，“一折通”存折发放到户；不准擅自更改确定的补贴数额，不准以补贴抵扣农户的任何应缴款项，不准截留、挤占和挪用补贴资金，不准集中代领存折或补贴，不准无故拖延补贴资金兑付时间，不准以任何理由增加农民负担。
六是加大协调沟通力度。财政惠民补贴资金涉及到多个部门，补贴资金也多种多样，因此必须搞好部门协调沟通。相关职能部门要根据政策规定，对相关涉农补贴资金提出兑付方案，经政府核准编造发放清册，送交财政部门，由财政部门统一送交代发金融机构，并将资金拨入农户“一折通”存折账户。同时代发金融机构要对现有柜面操作软件进行完善升级，使各种财政涉农补贴资金类别、名称能够在“一折通”存折上清晰明示。
七是要严格监督检查。财政、审计、纪检部门要积极采取有效措施，对惠名补贴资金“一折通”发放的各个环节严格把关，检查补贴资金是否真正发放到农民手中，对虚报冒领财政涉农补贴资金的单位和个人要严格责任追究。农村信用社也要严格按章办事，“一折通”存折的兑付必须凭领款人有效身份证件办理，杜绝代领行为发生，以确保各类补贴资金能安全到达受助农民手中。
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