关于基层税务分局风险防控机制建设的实践与思考
卢坚钢
基层税务分局处在税收执法的最前沿，直接面对纳税人从事执法工作，处在各种矛盾和风险的正面冲击下，如果某一环节的风险防控不力，矛盾处置不当，就可能直接成为税收风险的策源地和爆发点，直接酿成执法风险，威胁国家税收安全和干部队伍安全。税务分局这一特殊位置，决定了其理应成为税务系统开展风险防控的重点区域，在基层分局先行开展风险防控机制建设试点工作，积累经验，探索规律，对整个税务系统构建纵向到底、横向到边、全面覆盖的风险防控机制具有十分重要的意义。 一、基层分局开展风险防控机制建设的必要性与紧迫性 （一）风险防控工作是一项打基础、管长远的系统工程，新时期在税务系统中大力推进风险防控机制建设势在必行。 1、推进风险防控机制建设，是实现依法治税，提高征管效能的需要。风险防控有助于预防、矫正和排除税收执法过程中各种偏离法治轨道的干扰因素，实现税收征管过程的规范化、法治化。同时，通过确认不同纳税人的风险等级，采取有针对性的管理措施，有助于节约征管资源，提高纳税遵从度和税收征管效率，降低税收流失的风险。 2、推进风险防控机制建设，是新时期加强税务系统党风廉政建设和行风建设，构建和谐征纳关系的需要。风险防控机制建设对每一层面、每一环节的执法行为通过制度化的设计实行全过程监控，有助于制约执法过程中的各类自由裁量权，消除执法不公现象，防范执法过程中的渎职腐败问题，有助于推动征纳双方互信理解，促进征纳和谐，树立税务机关的廉洁从政、公正执法的形象，对构建税务系统惩治和预防腐败体系有非常重要的现实意义。 3、推进风险防控机制建设，是打造高素质地税干部队伍，确保税收事业可持续发展的需要。风险防控机制建设实行全员参与，使每一位干部执法行为受到有效的制约与监督，在不良诱惑面前不想为、不敢为、不能为，有助于倒逼干部加强自身道德修养和业务素质提升，确保干部安全。同时，稳定的队伍的良好的征管秩序，也为各项征管改革创造了有利的条件，有利于支撑和保障税收事业持续健康发展。 （二）从社会现状、征管现状和队伍现状看，必须加快基层税务机关推行风险防控机制建设的步伐。 近年来，税务系统在执法实践中也形成了一些行之有效的风险防范机制，但是受各种主客观条件的影响，在不少领域仍存在对风险防控失管乏力的现象，特别是基层税务分局积累的问题较多，以下几个因素都催逼基层风险防控机制建设必须从更快、更高、更科学的层面加以推进。 1、社会思潮对干部思想干扰较大。近年来，随着各种利益关系、分配方式和生活方式的日益多样化，广大干部原有的思维方式和价值观念不断受到冲击，全国基层税务系统中出现的各类贪污受贿、渎职案件屡见不鲜，党风廉政建设不断出现新的情况、遇到新的问题，给干部队伍建设和税收工作带来了新的挑战。尤其是系统规范津补贴后，干部的个人收入减少，有些干部自身认识不到位，造成心态失衡，就极易受到社会不良思潮的影响，滋生出庸俗腐化念头，在思想意识上被打开廉政防线的缺口。对此，如果我们不能及时在防范廉政风险上下足功夫，不能将一些苗头性、倾向性问题做到及时发现、防控在前，我们面临的风险就会放大失控，我们的队伍安全就会成为大问题。 2、征管环境日趋复杂。当前经济飞速发展，企业经营形态千变万化，客观上增加了税务机关收集、甄别涉税信息的难度。同时，当前社会诚信缺失问题比较突出，这在税收征管领域也有所反映，全社会依法纳税的意识有待进一步提高，一些利用税法和管理漏洞恶意偷逃税款、骗取优惠政策的案例时有发生，税收风险的多样性、隐蔽性、危害性有所增加，涉税违法行为的防控难度在加大。在社会矛盾复杂多变、集中显现的转型时期，随着地税工作社会化管理程度的不断提高，其他领域的社会矛盾向税收征管领域集聚转移的风险也在加大，如何正确把握好税收管理专业化与社会化的边际难度较大，税收风险一旦事前防控滞后，事后化解就难以跟上，有可能由单一的涉税问题扩大演变为群体性社会冲突，造成严重的不良影响。 3、干部风险管理意识和能力相对不足。个别干部对税收工作的严谨性和执法环境的复杂性认识不够，对近在眼前的风险异常漠视，认为风险是领导的事，自己职位低、权力小，工作没有风险可言，这种淡薄的风险意识容易极诱发渎职侵权风险。基层分局干部队伍日趋老龄化，岗位交流机制不畅，干部学习竞争的劲头衰退，人员专业知识结构不完备，干部业务能力与复杂的征管环境、税收执法规范化的要求还存在不小的差距，影响到排查风险、化解风险的能力。 4、现有税收风险防控体系还不健全。基层税务系统岗责体系有待优化，在制度设计中，注重对责任的分解，但“责任淡化”问题相对突出，各环节之间衔接制约还存在不少缝隙。系统内还没有形成自上而下的税收风险防控体系，不能有效防范和规避税收风险。同时，由于我国社会征信系统很不健全，部门间信息共享还存在一些障碍，基层税务机关风险管理缺乏充分的信息支持。利用现有征管信息化平台已具备了一定风险预警功能，但对于具体风险缺乏量化的数据支持，一些风险数据的分析应用还不够准确，仍然停留在初级化水平，信息不对称和应用水平不高使得目前基层风险控制能力偏低。 5、社会对税收执法行为和税收队伍的满意度有待进一步提高。近年来，税务系统的行风建设和党风廉政建设取得了不错的成效，社会上各种形式的行风民主评议工作也推动了“两风”建设。但从一些第三方机构提供的满意度调查报告来看，从社会上涉税舆情的总体分析看，税务系统的执法规范性与群众的期待仍不小的差距，群众的期待需要我们尽快建立起一套符合实际，覆盖全员、科学严密、制约有效的风险防范机制，使权力运行始终处于公开、透明、可控的状态中，防止权力的缺位和滥用。 二、直属分局开展风险防控机制建设的主要做法 为了有效防范化解执法风险，加强基层队伍建设，保障基层税收工作持续健康发展，按照市局安排，率先在上虞地税局直属分局进行风险防控机制建设的试点，并积累了一些经验。 （一）主要做法 1、做深做透思想动员。针对干部队伍中个别干部风险意识淡薄的现状，专题召开试点工作动员会议，要求每位干部切实增强风险防范意识，积极认真参与此项工作，充分认识到人人有风险，个个有责任，防控风险就是保护自己，建设税收风险防控机制事关个人荣辱、事业成败。 2、全面细致排查风险。排查工作采取以干部自查为主，以“班子提、科室点、社会评”为辅的方式进行，要求每位干部对照“思想道德、制度机制、业务流程、岗位职责、外部环境”五类风险源头，查找“征、管、评、减、免、退、罚、人、财、物”十大节点中存在的各类风险点，要求人人自觉成为搜雷人、排雷人，既要结合岗位把自己摆进去，找出日常工作、本职岗位中经常遇到的风险点；又要跳出所从事的岗位，从相关岗位间的业务衔接、分局整体业务运作的层面，给分局班子出好点子、提好建议，力求把各类风险查深查透、查清查准。在每位上报干部岗位风险排查及防控措施建议表的基础上，由分管领导分析汇总；对风险意识不强、排查不认真的，要求退回重报。此外，向涉税科室、稽查局及有关综合科室发出风险征询函，征集各类意见；通过行风座谈会、下企业走访、发放意见征询表形式广泛采集社会各界意见。 3、分类分级识别风险。分管线在收集整理分管线干部上报资料的基础上，结合其他各个渠道征集的意见建议，提出分管线主要风险点、风险成因分析、风险预警防范措施的初步方案。在此基础上，召开班子险情分析会，重点讨论分析风险点排查情况，研究确定各类风险。 4、对症下药制订措施。分局班子召开以“带好队保平安，收好税争一流”为主题的民主生活会，针对各个风险点，一一研究制订整改措施，明确落实责任人和整改到位的时间。对事关紧迫的、风险较大，要求即查即改，落实好；对事关长远、牵涉较广的，要求责任人在规定时间内建章立制、确保风险长期有效得到控制；对分局自身难以化解，以书面形式提交市局。 （二）几点启示 1、风险排查是基础。风险点排查是风险预警防范体系建设的首要环节，只有风险点找准了、找全了，防控措施才能有针对性，风险的预警、防范、化解的目标才能最终得以实现。风险点无所不在、涵盖面十分广泛，既有已充分显露的，又有处于潜伏状态的；既有涉及税收征管的，又有涉及队伍管理的；既有八小时内的、又有八小时内的，因此必须立足干部全员自查的基础上，拓宽风险搜索的渠道，广视角、多维度推进风险点排查，真正把风险点找全找准、查深查透。 2、解决实际问题是关键。基层分局面对是大量的具体问题，风险防控不能停留在理论探索的层面，必须应实打实地找出具体的问题、具体的原因，提出具体的解决措施，绝对不能走过场、搞形式。要放大梳理日常征管实务，客观全面地分析队伍现状，举一反三地查隐患、堵漏洞，使制定的风险防控措施对得上问题、派得上用场、见得到实效。 3、做好结合文章是保障。风险防控机制建设是项涉及面较广的系统工程，要提高工作推进的绩效，应充分利用各种现有的工作平台，结合自身需求有机整合、协调推进。要将此项工作与税收征管业务、干部教育培训、党风廉政建设、行风效能建设、税收文化建设等融合起来，一同部署，一同落实，一同考核，形成合力、提升实效。 （三）不足与困难 1、干部的参与热情有待提高。风险查摆是关键环节，但是从干部风险自查的结果看，总体质量不高。个别干部应付了事，泛泛而谈，只有空洞的说理，没有具体的问题；更多的是只摆问题，提不出有针对性、建设性的对策建议。从中也反映出，目前干部队伍风险防控的自主意识有待提高，不少干部还停留在被动防范的阶段。 2、风险防控的内部支持系统不够健全。受组织职责权限限制，税务分局在人员配备、岗位交流、考核奖惩、管理模式安排、办税流程设计、信息平台建设等方面，自主能力先天不足，不少问题很难通过内部循环加以解决，在风险的自我防范、自我化解上存在很大的局限性，很多时候需要寻求外部支援加以解决。换言之，风险防控是篇大文章，基层分局不可能独善其身、自谋出路，而需要一个完整的自下而下的体系加以支撑和保障。 3、风险防控机制全面覆盖难度较大。税务分局处于政策执行与队伍管理的终端，很难对一些不可预见的风险源头做到有效防控。实践中，风险管理还存在不少薄弱环节，甚至盲点，离全面覆盖的要求相去甚远。比如，干部八小时外的道德风险，社会上一些不切实际的税收减免要求，地方政府出台的与税法存在抵触的优惠政策，组织税收收入过程中的一些非计划因素，都可能使基层的防控机制鞭长莫及。 4、现阶段纳税服务与风险防控协调推进存在一定困难。随着税务系统行风效能建设的不断深入，优化纳税服务措施不断创新，重组业务流程，简化审批手续和报批资料是其中一个重要的方面，但是基层情况很复杂，在现有管理手段无法跟进服务创新步伐的情况下，很容易产生管理风险。 三、深化风险防控机制建设的思考与建议 基于开展试点工作的实践，笔者认为，当前及今后一段时期，在基层加强税收风险防控机制建设，着重要做好以下几个方面的工作： （一）引入风险管理理念，形成风险管理文化。风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。目前国际上税收风险管理理念已成共识和大趋势。要在全系统内组织风险管理理念、知识、流程、管控等核心内容的学习培训，将风险管理意识转化为税务干部的共同认识和自觉行动，形成风险管理文化。将风险管理文化建设融入税务文化建设全过程，采取多种途径和形式，深入持久地推进风险教育，让干部职工牢固树立风险无处不在、风险无时不在的意识和理念，促进税务机关风险管理机制的构建，推动全社会依法诚信税收文化的形成，引导全社会树立“以依法纳税为荣、以偷逃税款为耻”的税收荣辱观，堵住制度以外的漏洞。 （二）注重教育管理，提升干部风险识别管理能力。风险防控机制作用发挥如何，干部素质提升是关键因素，重点是强化三项教育：一是强化职业道德教育，要对照《公务员职业道德培训大纲》，落实公务员职业道德轮训，开设税苑道德讲坛，积极推行案例教学、现场教学等有效方式，进一步引导税务干部牢记责任义务，端正世界观、权力观和事业观，增强为国聚财的使命感、责任感。二是强化廉政警示教育，通过正面先进事迹和反面腐败案件宣讲，引导干部增强廉洁从政意识，筑牢拒腐防变篱笆。三是强化职业技能教育，重点提高干部正确理解掌握税收法律法规的能力，熟练运用现代信息技术的能力，全面了解日常征管岗责体系、涉税事项办理流程，及时更新财务会计、法律法规知识，提升干部识别风险的敏感性、准确性，以及处理化解风险的综合能力。 （三）完善信息平台，提高风险识别准确性。完善的信息收集处理平台是风险防控机制的“眼睛”，只有将充分有效的信息纳入防控机制管理，风险防控才能掌握主动权。要按照“信息管税”思路，充分发挥信息资源作用，健全一体化的风险控管信息平台，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，完善税收信息共享机制。要以税友“龙版”上线运行为契机，依托“五位一体”互动管理平台，强化内部互动，巩固和完善数据采集、税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查，增强税源管理合力。要依托不断完善的社会征信系统，健全与工商、国税、质监、规划、建设、金融、电力、水务等部门的信息沟通和交换机制，强化外部互动，努力实现数据信息的共享和定期网络交换，全方位地采集与纳税人涉税业务相关的外部数据信息，最大程度地缩小征纳双方信息的不对称性。 （四）完善风险防控体系，提高风险应对能力。基层分局要以贯彻落实《浙江地税税收风险管理试行办法》为契机，建立健全税收风险预警机制和税收风险分析机制，按照“按户归集、分类处理、排序应对”的原则，依托省局风险特征库，根据分局辖区税源特点，合理设置风险管理参数指标和参数值，根据风险特征分值合理确定风险等级，分别采取纳税提醒、纳税辅导、纳税评估、移交税务稽查等应对措施。要完善税收风险化解机制，慎用刚性的检查手段，鼓励纳税人自我纠错。要拓宽风险源头搜索渠道，畅通投诉举报渠道，进一步简化投诉举报程序，完善和落实纳税服务应急处理机制。
（五）完善配套机制，形成风险防控合力效应。一是建立健全民主科学决策机制。对干部岗位交流、减免税审批、评估案件审理、大额资金使用等重大问题决策，实行集体民主科学决策，加强制衡监督，防止决策风险和决策腐败。二是建立健全轮岗交流机制。要对重要岗位和同一岗位从事工作超过一定年限的人员实行定期轮岗，对在岗时风险防控不力，管理指标频繁出现异常情况的人员实行实时动态轮岗，防止苗头性廉政风险及时得遏制和消除。三是完善岗责体系。通过对岗位职责的规范和完善，使风险管理的要求融入每个岗位，做到定岗、定职、定责，实现权力、岗位、责任、制度有机结合。四是完善日常考核监督机制。发挥好廉政风险防控员队伍的作用，建立日常执法工作的检查机制，对照风险管理要求设置税收征管质量考核指标，定期税收执法检查，考核和检查情况纳入年度岗位目标责任制考核范围，实施有效奖罚。对检查和考核中发现的不良行为及时预警，责令限期整改。五是强化责任追究机制。对于违反廉政纪律、造成执法风险的行为，要充分发挥防控机制的惩戒职能，坚决落实各项责任追究制度。对违规操作的人员，要视情节轻重给予相应的处分处罚，强化教育震慑作用。
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