构建非经营性国有资产监管新模式的思考
谢建军
进一步完善非经营性资产管理体制，切实管住管好非经营性资产，是落实十六大和十六届三中全会、五中全会关于建立健全非经营性国有资产监管体制的一项重要任务，对转变政府职能、提高国有资产的使用效率、推进事业单位改革，具有很大的促进作用。按照国资监管全覆盖的要求，推行非经营性国有资产监管体制改革已迫在眉睫，需要引起各级各部门的高度重视。
一、非经营性国有资产管理存在问题
非经营性国有资产，也称之为行政事业性国有资产，主要由各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、工商联、各民主党派和人民团体，以及事业单位所依法占有。行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投入或不直接投入到生产经营活动中去的资产，主要用于行政事业单位履行职责的需要，不形成经营性收益;行政事业性国有资产运作目标侧重于实物形态上的安全性和完整性以及社会效用的发挥，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。由于国家对非经营性国有资产还没有一套完整有效、适应社会主义市场经济条件的管理体制，导致管理上存在一些问题：
1、管理的认识滞后。在非经营性国有资产管理与改革问题上，至今仍然处在不断探索的阶段，尚未取得认识上的突破。
2、管理目标被受制。非经营性国有资产管理目前模式，仍然是加减变化中计划经济的版本，前些年改革中试图解决一些问题，但因火候尚未形成而被搁置。
3、管理中力量尚需要整合。非经营性资产在认识统一后，还有力量分散的问题，难于举起管理的重锤和改革利剑，改革举措多半无法触动深层次问题。非经营性资产购建管理与日常管理在整个资产管理中形成错位管理，相互间的工作沟通少，对于出现的问题，经常是处理意见不一，更难形成合力对付问题。
4、管理基础的相对薄弱。行政事业单位财务管理中的重要部分之一就是非经营性资产管理，之所以长期问题较多，与其管理基础相对较弱有着直接关联。主要体现在四方面：（1）领导的重视基础不够，重建设、轻管理，宁要数量，也不愿要质量；（2）管理的技术基本不实，存在着严重的无账、账不健全或账实不一的现象；（3）管理的标准基础不科学，在相关账簿中尚未反映土地的价值；（4）管理的综合基础不牢靠，至今尚未建立相关管理数据库，管理中的综合可比度较弱。
5、管理中依法处置规范程度较弱。资产从形成到退出是管理应该监控的全过程；对于资产出现不适用、不需用，及毁损等情况，需要依托产权关系，依法处置。但是在实际中，仍有极个别单位在资产处置工作中，不按规章办事，在资产调拨、出售、报废和报损等方面，违规操作，逃离制度监控；甚至借处置之机，侵吞国有资产，导致出现滋生腐败和资产流失。
6、管理中效益与工作之比不甚理想。强调资产使用的经济与社会合一的效益问题是非经营性资产管理最为愿意意识到的认识问题。但是在实际中，有些单位占有过量的资产，与所从事的工作量形成不了合理的效益之比。
7、管理中混合所有权与占有权。所有权与占有权没有依法分离，引发了资产管理陷入被动境地。个别单位混淆两权界限，把国有资产利益圈为小集体利益，刁难代表所有者权益的政府部门行使管理权限，如闲置房产和土地，有关部门无法介入管理，这一部分资产成为单位赚取本位利益和个人利益的条件。
二、端正对非经营性国有资产改革与管理的认识
在市场经济体制建设不断走向纵深阶段的今天，提出非经营性国有资产改革思考，并为此付出实施，其意义不亚于改革初期提出经营性国有资产改革。我们必须加深如下思想认识：
1、改革应该摆正非经营性国有资产管理管理位置。经营性和非经营性两大部分资产在现代资产管理活动中，从各自的角度发挥的作用。在过去相当长的一段时间里，我们没有足够重视对公用性国有资产管理，弱化管理作用，增加财政负担。以至于因为资产掌握者是各级政府机关、权力机关和政法机关，以及相关部门，而以此圈定为权利资产，不与经营性资产等同进行改革。造成原因主要是相关的管理者缺乏从管理战略角度审视非经营性国有资产同样需要面临改革大趋势，所以国有资产改革还需补课。要从三个方面提高对非经营性国有资产管理改革急迫性的认识：（1）非经营性国有资产管理要与时俱进，必须进行改革；（2）要提高领导干部的行政意识，从责任角度增强对非经营性国有资产改革的思想意识；（3）要拓宽改革实践的视野，从经营性国有资产改革中吸取经验。
2、改革中寻找解决非经营性国有资产管理问题的良方。应该说，我们应该清醒地意识到需要通过改革才能解决非经营性国有资产管理中的不少问题。众所周知，在当前，非经营性资产管理中有一些较深层的问题，如所有权与占有权两权尚未分离问题；政府机关和事业单位资产标准尚未达到规范程度问题；行政事业资产存在经营成分问题；政府性资产总量得不到有效控制问题等等。这些是我们不可能从旧的思维中寻求出答案。惟有通过改革。首先机构改革，政府精简提效，可以提炼资产管理的有效模式；事业单位改制，可以使事业资产彻底转向社会化、市场化，缓和财政供需矛盾。其次要引入产权改革的思路，力促单位资产所有权和使用权分离，解决政府机关中资产占有不均衡的问题。
3、全面提升非经营性国有资产使用的效益高度。非经营性国有资产目前的累计水平已经超过社会经济发展的警戒线，这与没有形成科学效益观念资产应用管理有着直接关系。长期以来，资产配置是以人的需要为前提，忽略了因工作需要的基本要点，资产量无限增大，成为各级财政负担。因此，一方面要把握好非经营性资产管理质量关，建立科学的资产使用观念和效益理念，建立工作需要配购资产的机制，克服无序购建的不妥做法。另一方面，要树立资产效益全局性，杜绝效益的本位性，把各自的资产需求置于发展中的整体需要之中。
4、要在非经营性国有资产管理中规范财政与财务管理。非经营性国有资产管理是现代预算单位财务管理和现代财政管理十分关注的对象，它们之间相互联系；相互制衡，资产管理具有自己的特性，这是做好工作必须把握的尺度。因此，在预算单位国有资产管理中的活动，必须以扎实的财务基础作为先决条件。同时要做好财政管理和基层财务管理，必须牢牢把握非经营性国有资产管理这一环节，把非经营性国有资产管理融入财务管理之中，使资金转换为资产过程中处于规范效益要求中，使资产在使用过程中始终处于监控有度之中。
三、构建非经营性国有资产监管新模式的几点想法
建立和完善非经营性资产监管体制，必须结合我国国情，按照与我国政治经济体制相适应，与我国公共财政理论指导下的部门预算、国库集中支付、政府采购、财会集中核算等管理体制改革相适应的原则，以行政事业机构改革为契机，对行政事业单位国有资产职能进行合理分解，将其宏观管理职能并入财政部门，由各单位分散管理改革，政府委托财政部门统一管理、调配和运筹的管理模式。
1、切实统一思想认识。统一思想认识是非经营性国有资产管理的基础。为此要做到制法、执法和用法三个层次的思想都要统一到如何做好非经营性国有资产管理的层面上，按照改革思路，上下一致合力有机结合推进，看准关键问题依法进行。
2、建立资产运作平台。按照监管与运营适度分开的原则，探索资产运营准商业化的方式，对运营部分进行商业化运作，通过引入竞争机制，不断提高运营效率。在条件成熟时，取消单位资产所有权，成立政府非经营性资产运作中心，解决部分资产过于闲置，孳生本位主义的问题。具体操作上：一是按照法律要求，把土地房产产权在内的国有资产的所有权一并划入政府资产运作中心，使用单位只拥有使用权；二是把闲置资产归入政府非经营性资产运作中心，按照政府的“非转经”资产管理规定，统一经营与管理；三是对公务用车等专项资产进行集中管理，统一调度，有偿使用，内部结算；四是明确政府非经营性资产运作中心的责权利，确保国有资产的权益不流失。
3、完善资产处置机制。在统一规定下，变分散性为集中性处理，把资产处置工作纳入到财政工作范畴，通过不断地完善，使之成为有效地依法处置的机制。一是加强非经营性国有资产处置的审批工作。二是在非经营性资产处置过程中采取公开交易、公平竞争的办法。三是加强对非经营性资产报废、报损的审核。四是建立资产调剂机制。五是加强“非转经”的管理。六是不断加强队伍建设，提高工作质量，解决目前仍然影响资产集中处置方方面面问题；七是强化基础性工作，在清产核资工作基础上，建立常规性、基础性的账卡管理和实物管理制度等，保证资产的完整性。
4、加强非经营性资产的责任监管。财政(国资)部门作为非经营性国有资产的法律所有权监管部门，加强非经营性资产的管理，是公共财政框架下深化预算改革、细化预算编制、加强预算管理的重要内容。要在制法和执法两大环节确实承担责任；各行政主管部门是拥有资产使用权的上级机构，都要依照法律法规所赋予的监管权限，加大对基层单位资产的责任监管；资产使用单位要本着负责任的态度，做到按需购建、效益使用、用在实处。
5、加强资产配置管理。财政部门必须发挥资产管理与预算管理结合的优势，按照“合理可行、因地制宜”的原则，加快制定行政事业单位国有资产的配备标准，采用公共预算和政府采购方式，并将行政事业单位国有资产的配置严格纳入预算管理，按行政事业单位承担的公共产品与有关资产配置标准制定资产配置预算，对超标准配备资产的，坚决不列入预算。切实加强资产购建的预算管理，在资产购建中进一步推广与规范政府采购，资金统一用国库集中支付方式。
6、搞好非经营性资产的清产核资。非经营性资产基本情况是做好财政和财务管理的重要基础，其资产家底情况经常处于变化之中。所以定期做好清产核资工作，按规定，查实盈亏实情，做好处理事宜，解决和消化存在问题，要把清产核资结果真正落实到日常财务监管工作中，促使资产流动起来；要针对存在问题，搞好建章立制工作。
7、深化完善非经营性资产管理信息系统。要构建一整套非经营性资产的基本数据库，并在此基础上建立一套资产使用的评估和监督体系，完整反映非经营性国有资产的存量和增量动态,加强对资产使用效率的监督管理。
联系客服
