行政处罚申辩意见书 

       案情简介：2008年10月，鹰潭市政府投资8900万元建成了一家污水处理厂，并以政府纪要的方式委托鹰潭供水公司暂时代管，所收取的费用全部上缴市财政。时间一晃三年过去了，污水处理厂既没有到工商部门办理企业法人登记，也没有到环保部门领取《环境污染治理设施运营资质证书》，始终处在无证运营的状态。于是，2011年10月，供水公司收到了省环保厅的一纸《行政处罚通知书》，拟对该公司处以3万元罚款。本案的焦点在于，供水公司作为一家受政府委托暂时代管的单位，能否成为行政处罚的相对人。
 

主持人：

我作为鹰潭供水公司委托的代理人，通过参与刚才的听证调查，现提出以下四点申辩意见，请予采纳。

一、我方不是从事环境污染治理设施运营的单位，不应成为行政处罚的相对人。

贵厅是依照《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》第4条的规定，拟对鹰潭供水公司进行处罚的，该规定指出：“从事环境污染治理设施运营的单位，必须按照本办法的规定申请获得环境污染治理设施运营资质证书（以下简称资质证书），并按照资质证书的规定从事环境污染治理设施运营活动。”这一规定表明，只有从事环境污染治理设施运营的单位，在未获得污染治理设施运营资质证书擅自从事污染治理设施运营工作时，才可受到处罚。换言之，贵厅在作出行政处罚决定时，应当首先查清谁才是从事环境污染治理设施运营的单位。

从我方出示的证据看，从事环境污染治理设施运营的单位是鹰潭市污水处理厂，该厂是鹰潭市政府投资近八千万元建成的一家专门处理污水的单位，作为一家政府投资的全资国有企业，鹰潭市政府至今仍都未到工商部门为该单位办理《企业法人营业执照》，仍在为该企业究竟是定为正科级单位还是副科级单位，隶属关系应挂在建设局名下还是挂在国资委名下而纠结。故在上述问题未拍板定案之前，鹰潭市政府在2008年9月16日的第二十二次常务会议上，以纪要的方式，将污水处理厂委托鹰潭供水公司暂时管理。与此同时，鹰潭市发改委也在此后两次下文，“污水处理费由鹰潭供水公司在水费中一并收取，收费进入市财政专户，实行收支两条线管理，专项用于污水处理设施的运营和维护”。

由此可见，污水处理厂和鹰潭供水公司既非两块牌子一套人马，亦非鹰潭供水公司的下属企业，其收入和支出也与鹰潭供水公司无任何关系，两者间不能划等号。用鹰潭市政府在纪要中的话说：是“由市供水公司暂时托管”。既然如此，即使贵厅认为应当对污水处理厂“未获得污染治理设施运营资质证书擅自从事污染治理设施运营工作”的行为进行处罚，也只能对污水处理厂进行处罚。如果贵厅认为污水处理厂尚未取得法人资格，不能成为行政相对人，也不能据此转而处罚托管单位鹰潭供水公司，因为鹰潭供水公司是根据鹰潭市政府的纪要指定托管的，根据民法基本理论，在托管过程中，如污水处理厂确有环保违法行为且应受到处罚，在污水处理厂尚不具备行政相对人资格的情况下，该违法行为所导致的法律后果，也应由指定鹰潭供水公司托管的委托人——鹰潭市人民政府承担。贵厅直接处罚托管人不符合委托管理的相关法律规定和法学理论。

二、行政处罚目的不当，未达到行政处罚应当具备的前置条件。

二○○九年三月十一日，国家环保部在《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》第二部分“严格遵守处罚原则”的第9条指出：“处罚不是目的，要特别注重及时制止和纠正环境违法行为。环保部门实施环境行政处罚，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。”可见，根据“重在纠正”的环境保护行政处罚原则，贵厅在做出行政处罚决定前，必须首先向鹰潭市污水处理厂发出限期整改通知书，只有在该厂拒绝整改的情况下，才能作出行政处罚。

但是，据污水处理厂的同志反映，污水处理厂从2008年底建成并投入运营后，期间省市两级环保部门曾多次派员前往检查工作，其中省环保部门每年检查达五、六次，市环保部门每年检查三、四十次，但却无一人以书面或是口头方式要求污水处理厂申请办理环境污染治理设施运营资质许可证，这表明，贵厅拟作出的三万元行政处罚罚款，不符合国家环保部规定的行政处罚应以下达整改通知为前置条件的规定。

退一步说，即使现在看来，鹰潭供水公司或是污水处理厂也无法申请办理环境污染治理设施运营资质许可证。因为污水处理厂至今都未取得法人资格，不符合《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》第8条第1项规定的：“具有独立企业法人资格或者企业化管理事业单位法人资格”的申领条件，无法以自己的名义申请办理资质证书。而鹰潭供水公司本身的经营范围不包括污水处理，加之其早在四年前就以自己的全部资产与香港的一家中国水业公司合资成立了鹰潭市供水有限公司，原公司的营业执照之所以保留至今，是为了解决改制职工身份不变的问题，故其也无权以自己的名义申请办理资质证书。

三、行政处罚依据适用不当，不能根据部门规章进行处罚。

贵厅是拟依据国家环保部《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》第25条之规定对鹰潭供水公司进行处罚的，《中华人民共和国行政处罚法》第12条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”

从这一规定可以看出，第一、环保部的处罚规定，必须以法律或是行政法规为依据，环保部的部门规章只能在法律或行政法规规定的种类和幅度内做出具体规定，但到目前为止，法律或行政法规都未就“未获得污染治理设施运营资质证书擅自从事污染治理设施运营工作”应受何种处罚作出规定。第二、在没有法律或行政法规规定的情况下，部门规章规定的罚款限额要由国务院规定。但是，本代理人虽经多次查询，也未发现国务院就罚款限额作出的规定。因此说，本代理人认为，贵厅的罚款决定，缺少合法有效的法律依据的支持。

四、行政处罚从重不当，污水处理厂不符合从重处罚的条件。

国家环保部在《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中，对从重处罚的标准规定了四种情况，一是主观恶意的环境违法行为；二是后果严重的环境违法行为；三是区域敏感的环境违法行为；四是屡罚屡犯的环境违法行为。

比照上述四条规定，污水处理厂的违法行为无一符合，但贵厅却对该厂的违法行为做出了从重处罚的决定，这同样没有法律依据支持，属于自由裁量明显不当。

综上所述，本代理人从行政处罚的相对人认定有误，行政处罚的前置条件尚未成就，行政处罚的法律依据缺少合法性，以及行政处罚时自由裁量权运用不当这四个方面陈述了我方的申辩意见，归结起来就是一句话，如果贵厅认为依照国家环保部的部门规章可以且应当对污水处理厂的违法行为行为处罚，也不能处罚鹰潭供水公司。