国土资源管理中的民商事法律适用问题

【出处】本文原刊于国土资源部《中国不动产》杂志2016年第三期

【中文关键字】国土资源管理；民商事法律

【学科类别】民商法学

【写作时间】2016年

　　国土资源行政管理（许可）行为中必须注意到，我国法律体系的构成具有整体性。因此，在涉及行政执法、行政管理、行政许可等事项中均应按照法律构成的“体系性”思维来作出相关行政行为，避免单纯地只考量行政法及部门业务规范文件的单一适用思维，而是应当将公司法、合同法、物权法等民商事基本法及其他法律一并纳入行政行为合法性的调整范畴。

　　但是，在国土资源管理实务中有关行政执法及实务部门的工作人员恰恰欠缺法律适用的“体系性”思维，其在行政执法、行政许可事项中对法律适用的视角往往仅局限于直接相关的行政法及其规范性文件，导致此类行政行为被纳入司法审查后因其与民商事基本法的直接抵触而被确定为无效行为。

　　本文拟以采矿权申报事项中对“矿区范围”划定后涉及划界延期时如何准确适用民商法来界别“划界批复持有人”之法定范畴为视角，解析行政许可、行政执法事项中重视民商事基本法及其他法律之整体性适用的重要性。

　　采矿权划界批复是矿业权管理中的重要制度，“矿区范围”的划定是申办采矿许可证的必备要件，也是探矿权转采矿权行政审批中的重要行政许可事项。其法律属性根据国土资源部2014年2月14日发布的《行政审批事项公开目录》界别，属于国土资源部向社会公开保留的45项行政审批事项之一，也即“划界批复”属于行政许可法律制度调整的范畴。

　　以本专栏上期所刊中强公司案为例，该案中省国土厅业务部门之所以作出“退件”事实行政行为，一项重要的理由就是其认定中强公司在股东变更后即意味着“春山煤矿”矿区范围之“划界批复持有人”发生了变更的事实。显然，国土厅认为“划界批复持有人”是公司“股东”而非中强公司本身。据此，要求中强公司必须履行“批复持有人”的变更审批程序，并向法庭提交了国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号文）中第（九）项作为法律依据，即“探矿权人在取得划定矿区范围批复后，需要变更划定矿区范围批复持有人的，应在办理完成探矿权转让变更手续后，由探矿权受让人凭转让变更后的勘查许可证，申请办理划定矿区范围持有人的变更手续”。但很显然，本案中根本不存在对前述第（九）项规定予以适用的任何事实基础。

　　笔者认为，省国土厅对矿业权“划界批复持有人”的法定含义存在明显的误解，将“批复持有人”认定为公司的“股东”，此举显然违反有关民商事法律对市场主体的界别规则。应当说，“划界批复持有人”在“探转采”程序中只能是法律意义上的原“探矿权人”，而享有探矿权的法定主体就是中强公司。省国土厅在认定“持有人”的法定含义时显然没有考虑到公司法中的法人财产权制度，因为根据公司法第三条的规定，公司法人享有独立的“法人财产权”，故中强公司本身就是“春山煤矿”探矿权、采矿权等矿业物权的法定权利主体。相反，中强公司的股东无论如何变更其只是根据公司法的授权享有对该公司法人的管理权，故法律意义上的“划界批复持有人”当然是中强公司本身而不是其任何阶段的股东。

　　印证上述解析论点的法律依据是，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》关于矿业权流转主体变更审批制度中规定，启动矿业权审批事项的法定必备条件是“需要变更采矿权（探矿权）主体的”，由于享有“春山煤矿”矿业物权的法定主体始终是中强公司本身，没有发生任何“主体变动”情形，当然即意味着没有发生任何法律意义上的采矿权“划界批复持有人”变动的法律事实。毫无疑问，本案根本不涉及对“划界批复持有人”变更行为启动审批程序的事实基础。

　　通过更进一步的研究，笔者认为现行有关规范性文件中将采矿权申报事项中“矿区范围”的权利主体称之为“划界批复持有人”是不准确的，不但易于引发国土资源部门工作人员将“持有人”误解为矿业企业之股东或自然人，而且“批复持有人”的称谓与相关法律制度明显不符。

　　根据行政诉讼法的规定，在行政法律关系中对“申请人”之法定身份表述应系“行政相对人”；根据行政许可法的规定，在行政许可法律关系中，在有关许可事项未授予前，行政相对人的身份是“许可申请人”，而一旦被赋予行政许可后，则行政相对人的法定称谓是“被许可人”。相反，“批复持有人”的称谓存在混淆行政相对人法定含义的可能，导致行政机关将“持有人”错误解读为矿业企业的“股东”，从而在矿业企业发生股权流转的情形下导致业务部门会错误地要求行政相对人履行“批复持有人”的报批义务，等同于要求矿业企业履行对“股东变更”的申报义务，此举显然属于违法要求企业履行法定义务的情形。

　　具体到中强公司的案例，因为其在本案中申请许可的事项是对已划定“矿区范围”的批复申请延期，属于对已设行政许可的延续事项，在符合条件时原许可机构必须给以延续许可，故省国土厅并无是否给以许可的自由裁量权。根据行政许可法第八条的规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。而且，最高法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条明确要求，法院审理不予行政许可决定案件，认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的，可以在判决理由写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。因此，省国土厅的“退件”行政行为等同于拒绝给以行政许可。显然，根据前述法律规定对中强公司既存的矿区范围划界批复必须给以延续许可。

　　实践中，国土资源部门少数工作人员不能从“行政主体”的总体性视角来认识行政行为的法律效力，而是仅仅局限于其自身所在的业务处室为视角，认为行政相对人所主张的有关法律事实仅系其他业务部门知晓而其本人所在业务部门未知晓的，即视为当事人未履行申报义务。但事实上，内部职能部门在行使任何行政职权时其在法律上代表的均是该级国土资源部门的法人意志。因此，以内部各部门分别行使审批权或互不通报情况为由来进行抗辩是完全不能成立的。

　　实务中，应当严格按照“体系性”思维准确适用法律、法规及国土资源部的有关规章和规范性文件，防止出现望文生义或机械执法的弊端，此点应当引起各级国土资源部门的高度重视。