“十二条”明确指出公共食堂方向 1959年，全国遭受大面积旱灾和其他 自然灾害。1960年，又有五六亿亩农田遭受不同程度的 旱灾、 风灾、 涝灾。雪上加霜，全国粮食产量再度大幅度下降。国家为了保证城镇居民最低限度粮食供应，不得不在农村实行高征购。这样，农民的留粮便难以保证其最低生存需要。此时，公共食堂也时停时办。为了便于生产，方便社员，公共食堂的规模得到调整，一般以生产队为单位建立，并允许采取各种灵活办食堂的办法。 1960年8月10日，中共中央下发了《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》，除了提出坚决要从各方面挤出一切可能挤出的劳动力，充实农业战线，首先是粮食生产战线之外，还提出“农村人民公社的粮食，应当由基本核算单位统收统支，统一管理，全面管好。积极办好食堂，坚持计划用粮，反对秋收到手多吃多用，反对浪费；继续实行口粮以人定量，指标到户，粮食到堂，凭票吃饭，节约归己的制度，奖励社员节约粮食。” 显然，“大跃进”带来的弊端已露端倪，农村政策必须重新调控。为此，中央委托周恩来主持制订《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即“十二条”），并经毛泽东审阅后，于1960年11月3日立即下发。“十二条”的核心，就是尽最大努力制止“共产风”，但对公共食堂，却提出“应该积极办好”。 据解密的开放档案显示，“十二条”专门设章节谈“安排好粮食，办好公共食堂”问题。 其中第九条在谈到虽然当年粮食大面积歉收，但国家征购任务必须完成，种子必须按计划留足，口粮和饲料的留量也必须按低标准落实之后，特别辟出段落强调，“公共食堂必须办好。‘政治到食堂，干部下伙房’，是办好食堂的关键。食堂一定要由在食堂入伙的人民主管理。管理员、炊事员应该由品质好、作风好、成分好、办事公平的人担任，必须民主选举，并且随时接受群众的监督。食堂账目必须按月公布。坚决实行以人定量、指标到户、粮食到堂、凭票吃饭、节约归己的制度。个人节余的粮食，愿意要粮的发粮，愿意要钱的发钱，坚决兑现。” “公共食堂的制度必须坚持。但是，在北方，在严寒季节和燃料缺乏的地方，经过县委批准，可以允许采取由食堂统一管理、由各户分散做饭的临时办法，适应社员家庭取暖的需要。” “食堂必须自己种菜，自己养猪，大搞副食品的生产，逐步做到：粮食由生产队供应，油盐柴菜从食堂自己生产和经营的副业收入中解决。食堂还必须大搞瓜菜和各种代食品，实行粮菜混吃，既节约粮食，又保证吃饱。” “食堂种的菜、养的猪和打的柴草等等，不能在食堂与食堂之间无偿调拨。必须进行调剂的时候，一定要按照自愿两利、等价交换的原则办事。食堂自给有余的蔬菜和柴草，可以到市场出售。”
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