十八届三中全会以来，作为财税改革一项重要内容和制度创新，各地推广政府和社会资本合作（PPP）模式的力度不断加大，并取得一定成效。但是，由于起步较晚，实践经验和丰关研究积累不足，推广运用上仍面临不少困难和挑战。笔者建议，应从以下五个方面入手，立足改革创新，构建PPP模式发展良性机制环境，进一步加快推广运用PPP模式。
（一）积极稳妥推进PPP项目建设
一是要正确认识PPP模式的意义。在当前严控地方政府性债务、剥离地方政府平台融资功能的背景下，地方政府主要依靠融资平台和土地收入的融资模式已经难以为继，PPP模式确实是破解地方政府债务难题的一剂良方。但是地方政府不能就此把思想局限于缓解财政压力上，把推广PPP模式当作又一次的“甩包袱”，而是要以此为契机，切实转变政府职能，加强监管，努力营造公平透明的市场环境。二是要选好项目渐次推广。不是所有的项目都适宜采用PPP模式，对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求或者难以明确划分风险的项目，不宜采用PPP模式。最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目。同时，要积极稳妥推进项目建设。对PPP项目不设推进时间表，应本着先小后大、由易而难的原则，树立“不怕小、不嫌土”的理念，将那些政策风险和投资风险较为确定可控的公共项目优先纳入试点范围，不能因急于完成任务而降低社会资本参与PPP项目的门槛，要确保每一个公共服务项目的合作都公开、公正、公平。三是扎实做好项目评估工作。在项目选择上，地方政府不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评价项目建设的必要性、合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。
（二）完善PPP机制政策及制度环境建设
一是加快推进PPP专门立法。现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式，要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等。二是进一步完善政策支持体系。近期，中央部委密集出台了一系列PPP相关的政策文件，基本建立起了推广PPP模式的制度框架，但是，总体上看，目前我国PPP项目的工作机制和管理规范有待进一步健全，涉及社会资本参与PPP项目的投资回报保障机制、政府投资引导机制以及配套金融服务等政策均有待进一步完善。对近期出台的各项政策要抓好落实，并加强政策解读与宣传。PPP项目在我国实践多年，并不是新鲜事物，但是现有法规在概念上与以往惯常操作方式相比已有较大发展，而且近期政策出台数量多、下发频繁，也要求实务操作层面尽快熟悉以指导实践。三是进一步完善PPP相关财政管理政策。要积极探索PPP项目融资与预算及负债管理的衔接；建立PPP项目的资本净值管理，将其纳入预算和债务管理体系；建立PPP项目资产负债平衡表，重点做好债务分级管理；尝试建立PPP项目财政准备金或风险金制度，有效覆盖和隔离风险。
（三）健全政府履行契约责任的保障机制
契约观念是顺利开展PPP项目的前提。目前，很多民营资本对PPP抱观望态度，就是担心地方政府过于强势，缺乏合作意识和市场意识。打消社会资本疑虑，需要培育政府的契约精神并建立保障机制。一是完善合同管理。PPP模式本质是一种基于合同的合作，按合同办事是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。要通过建立风险分担机制、基于成本的调价机制以及项目退出机制，合理分配项目风险和收益，为PPP项目的顺利实施和全生命周期管理提供合法有效的合同依据。要及时总结经验，不断完善细化合同条款，逐步形成一批科学合理、全面规范、切实可行的合同文本，以供参考示范。二是加强能力建设。要加强对地方政府及相关部门、社会资本以及PPP项目其他参与方的法律和合同管理培训,使各方牢固树立法律意识和契约观念,逐步提升各方对PPP项目合同的精神主旨、核心内容和谈判要点的理解把握能力。同时，要充分借助、积极运用专业咨询机构的力量，充分识别、合理防控项目风险。三是建立确保政府履约的预算机制。项目涉及的政府支付义务，要在财政预算、政府资产负债表中加以体现，增强社会资本的信心，让长期合同得以贯彻下去。财政部门要结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，加强PPP项目财政承诺管理，合理安排项目的跨年度预算，确保按时兑现财政承诺。
（四）积极探索多元化的PPP模式创新
PPP模式的使用方式非常灵活，根据地理区域、项目类型的不同，PPP项目的适用模式不尽相同，其运用的范围也很广，可以是一个项目的某个环节，如项目设计、建设、融资以及运营等，也可以是整个项目周期的全过程。要充分理解PPP模式的内涵，不要局限于传统的PPP项目融资模式，积极探索多元化的PPP项目运作模式，才能更有效地实现资本金的组合，更高效地提供公共产品和服务。要以推进市场化运作为指引，鼓励各地在通盘考虑PPP项目规模上限与政府财力状况的关系后，根据项目特点尝试各种形式的PPP模式创新和模式组合，更好地调动社会资本的积极性，满足政府融资的要求同时引入先进的管理及技术。要鼓励民企以“抱团”成立项目公司的方式参与PPP项目建设，整合民营企业的优势，提高整体抗风险能力，以解决单个民企体量小、无法参与重大项目合作的问题。
（五）加强政府对PPP项目的全生命周期监管
政府要注意在PPP项目中的角色转换，努力构建PPP项目全程监管的长效机制。一是建立中期绩效评估机制。政府对PPP项目的全程监管，其目的除风险防控、合理调整定价机制外，还在于以项目绩效为导向建立激励机制，确保提供公共服务的数量和质量。要将PPP项目纳入现行财政资金绩效评价体系，完善绩效评价方法，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。二是创新项目监管方式，结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险。同时，推进信息公开，自觉接受社会监督。三是加强PPP监督管理机构建设。从国外PPP发展的成功经验来看，建立全国性的PPP监督管理机构对推广PPP模式至关重要。目前中央和省级财政部门先后成立了政府和社会资本合作中心，但考虑到财政部门作为PPP项目的重要参与方之一（尤其是涉及政府支付责任的项目），如何保障其在项目筛选以及招投标中的独立性有待进一步明确。因此,从适度增强PPP模式监管机构独立性角度出发，可考虑成立由财政部门、发展和改革委员会、各级行业主管机构、第三方机构以及社会团体等共同参与的联合机构，主要承担PPP项目的技术支持和政策服务、评估评价和咨询等工作。
（福建省财政科学研究所 林翰）
（原载《中国财政》2015年第16期）
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