长安理论 | 我国城市网格化管理的注意力变迁

随着城市基层治理改革的不断推进，城市网格化管理在目标理念、管理工具等方面发生了多次变迁，涉及食品安全、社会治理等多个政策领域，在不同时期，中央的注意力有所差异。由图2城市网格化管理政策的数量分布可知，2005—2021年城市网格化管理注意力强度整体上呈显著上升趋势，反映了我国中央政府对城市网格化管理问题的关注度不断增加。在此基础上，结合城市网格化管理重大事件及政策分布时序状态，本研究将我城市网格化管理的注意力变迁划分为三个时期：探索推广期（2005—2009年）、拓展应用期（2010—2016年）、规范发展期（2017—2021年）。

 

（一）探索推广期（2005—2009年）

2005年以来，中央政府为加快推进城市管理体制改革，满足自身管理上的需要，一方面，采纳了北京市东城区基于单元网格的数字化城市管理模式，并在全国各地开展政策试验。另一方面，加大对管理信息系统的建设，整合行业相关资源，提高了城市管理的精细化水平，有效推动部门联动与基础数据共享。这一时期共有城市网格化管理政策16份，高频主题词按频次排序如表1所示，主要包括“市政管理”“技术标准”“队伍建设”“信息采集”等。总体而言，该阶段为网格化管理探索初期，数字化政府的管理理念开始发生变化，注意力开始由传统粗放式城市管理方式向技术赋能下的精细化管理转变，关注重点集中在基础的市政管理方面。进一步经过共词聚类，2005—2009年城市网格化管理政策高频主题词形成了两个词团，分别为万米单元网格城市管理模式试点推广、技术标准与信息系统建设，具体如图3所示。

 

第一，万米单元网格城市管理新模式的试点推广成为中央政府关注的焦点。2005年，原建设部下发《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》，决定在全国范围内推广万米单元网格城市管理模式，意见指出要采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，创建监管分离的城市管理新体制，实现城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，具体采取“先试点再推广”的做法进行推进。到2007年4月为止，原建设部组织了共3轮、51个城市的试验，并采用加强培训、考核评价、加大资金投入等管理工具，为政策试验保驾护航。2008年，为推进试点工作，中央政府进一步指出应加快进度，确保本年度内完成试点城市验收工作，同时鼓励各城市推广该模式。这一时期城市网格化管理模式主要应用在市政管理领域。

 

第二，技术标准与信息系统建设受到了中央政府的高度重视。2005年，在原建设部有关部门的指导和组织下，成立标准编写组，负责编制城市市政综合监管信息系统系列技术标准，标准的编制目标在于实现全国城市建设与信息资源整合共享。此后，信息系统建设成为新时期城市网格化管理的重要目标。2006年，原建设部出台《数字化城市管理信息系统建设技术指南》，提出要不断规范数据系统、无线传输系统以及应用系统等方面的建设，以提速城市网格化管理的发展进程。2009年，为解决试点推广中存在的系统建设兼容性差、运行时效性低等问题，中央政府颁布了有关数字化城市管理模式建设导则的政策文件，并从专职队伍建设、项目管理等管理工具角度做出相应安排。与此同时，伴随着管理理念的不断强化，这一时期网格化管理在信息技术的支撑下有效提升了城市综合管理效能。

（二）拓展应用期（2010—2016年）

从2010年起，城市网格化管理进一步纵深发展。中央政府开始加强城市公共服务供给，将管理和服务重心下沉到基层，城市网格化管理实现了从狭义上的市政管理领域向社会治理和公共服务等领域延伸，成为一项推动基层善治的常态化模式，这在一定程度上促进了城市公共服务均等化、管理和服务精细化，有效提升政府的公共服务能力，增强城市居民的获得感、幸福感。这一时期共有50份城市网格化管理政策，主题词按频次排列如表2所示，高频主题词主要包括“智慧城市”“重心下沉”“污染”等。总体而言，该阶段为网格化管理拓展应用期，在城市管理精细化、智能化、生态化的背景下，政府在城市网格化管理方面的注意力不断向创新管理方式、健全管理机制方向转变，管理领域向社区管理、公共服务、生态治理、食品安全等多个方面拓展。经过共词聚类，2010—2016年城市网格化管理政策高频主题词形成了两个词团，分别为社会管理创新与城市公共服务下沉、网格化管理模式的拓展与应用，具体如图4所示。

 

 

第一，社会管理创新与城市公共服务下沉是中央政府的另一关注点。北京市东城区在总结“万米单元网格城市管理模式”探索实践的基础上，结合“以人为本、服务为先”的管理理念，创建了网格化社会服务管理模式，充分发挥先进典型的示范引领作用，受到了中央政府的高度肯定。2013年，党的十八届三中全会首次把网格化管理写入党的正式文件，并指出“网格化管理、社会化服务”的方向性目标，标志着网格化管理工作重心开始从原先的社会管控向社会服务供给转变。在中央政府的政策框架下，为深入推进城市网格化管理工作，地方各级政府在管理主体方面逐渐形成“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与”的运行机制，推动政府治理和社会调节、居民自治三者间的良性互动，有效提供了精准化的公共服务，共同将社会矛盾化解在网格内。

第二，城市网格化管理模式的拓展与应用成为中央政府注意力的新指向。2010年以来，为贯彻落实国务院关于建设服务型、法治型政府的要求，国家食品药品监督管理总局发布一系列文件，都强调要坚持夯实基层、重心下沉的原则，加强街乡协管员队伍建设，实施食品安全网格化管理，打通居民饮食用药安全“最后一公里”。随着公民意识的不断觉醒，劳动者群体性维权事件时有发生，在管理领域方面，城市网格化管理也开始向社会治理领域拓展应用，2012年初，国务院印发《关于批转促进就业规划（2011―2015年）的通知》，提出要加大资金支持力度，全面开展劳动保障监察网格化管理试点工作。此外，环境监管也成为近年来与城市网格化管理有关的热点词汇，2014年，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，明确要求实施环境监管网格化管理，同时积极运用队伍建设、考核评价等管理工具提升城市网格化管理水平，自此之后，各地方政府相继开展相关实践并取得显著成效，大大提升了城市服务和管理的水平，推动了“智慧城市”向“新型智慧城市”迈进。

（三）规范发展期（2017—2021年）

2017年以来，城市网格化管理步入了规范发展阶段。随着城市人口规模不断扩大，碎片化的管理模式、滞后的制度安排等问题严重制约着城市网格化管理的效果，为此，中央政府加强了基层社会治理创新的制度建设：一方面，制定专门针对城市网格化管理的政策文件，创新了城市管理的工具，进一步促进城市由粗放式向网格化、精细化发展。另一方面，颁布了有关生态环境保护的法律条文，强化城市网格化管理模式在其领域的应用。这一时期共有77份城市网格化管理政策，主题词按频次排列如表3所示，高频主题词涵盖“群防群治”“防灾减灾救灾”“生态文明”“卫星遥感”等，总体而言，该阶段城市网格化管理仍重视生态治理与环境保护，同时，在面临突发公共事件，如新冠疫情的侵扰，为了防灾减灾救灾的现实需要，政府在城市网格化管理方面的注意力不断向社区治理下沉，不断统筹社会各方力量采取多元共治，共同实现城市的有效管理。经过共词聚类，2017—2021年城市网格化管理高频主题词形成了两个词团，分别为基层网格化管理与风险防控、生态文明建设与环境治理，如图5所示。

 

 

第一，致力于推进基层网格化管理，强化城市社区风险防控。2017年，中央政府发布了《城乡社区网格化服务管理规范》，明确提出了将网格化服务管理纳入社区服务工作，并通过强化资金投入、考核评价以及队伍建设等多种管理工具确保城乡社区网格化服务管理工作顺利开展，这意味着中央政府开始从顶层设计出发完善和推动城市网格化管理制度发展，不断创新基层社会治理。在管理领域方面，防灾减灾救灾、灾害风险网格化管理成为近年来政策关注的焦点，尤其是2020年以来，新冠肺炎疫情的爆发与大肆蔓延致使我国遭遇了一场前所未有的公共卫生危机，传统的应急管理体制难以发挥预设效能，为贯彻党中央、国务院的一系列疫情防控部署要求，基层社区作为疫情联防联控的第一道防线，利用网格化管理的既有优势搭建起“基础牢、覆盖广”的社区防疫体系，筑牢“外防输出、内防扩散”的安全网，凸显了党建引领下基层社区服务工作的精准和高效，保障了社区居民的生命健康安全，助推平安中国建设。

第二，生态文明建设与环境治理成为中央政府关注的重点议题。随着城镇化进程的加快，生态环境破坏与污染形势愈加严峻，这已然成为一个较为突出的民生问题，党的十九大以来，中央政府以“绿水青山就是金山银山”理念为指引，将生态环境保护和生态文明建设提上了新高度，2018年，国务院发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》，提出要不断加大秸秆禁烧管控，在重点地区内推行网格化监管制度。2019年末至今，生态环境部、发展改革委、能源局等部门联合出台了有关秋冬季大气污染综合治理的诸多攻坚行动方案，均从不同的角度指出要强化街道属地管理责任，并借助无人机和卫星遥感、高清视频监控等技术手段，强化对大气污染的网格化管理，并在此基础上，积极推动政府、企业、公众等多元主体的有效协作。这些举措在一定程度上减少了“散乱污”企业的出现，明显改善城市环境空气质量，助力碳达峰、碳中和目标的实现，有利于营造优美、舒适、安全的人居环境。

作者介绍：

曹海军，东北大学文法学院教授，博士生导师

侯甜甜，东北大学文法学院博士研究生

来源：摘自《公共行政》2022年第8期，原载于《南通大学学报（社会科学版）》第38卷第2期，原标题为《我国城市网格化管理的注意力变迁及逻辑演绎——基于2005—2021年中央政策文本的共词与聚类分析》