基层法院工作存在的问题及解决措施(2)

无财产可供执行。这类案件大约占全部未结案件的50%。对于此种情况，尽管采取了加大执行力度、适用强制措施等手段，但对无财产的被执行人来说效果甚微。对能否以劳役抵债的方式或通过启动破产程序解决无财产者的债务履行问题，目前尚无明确法律规定。二是被执行人下落不明。此类案件占了未结案件中的30%。笔者所在法院实施了快速执行、悬偿举报等多种执
行制度，牺牲执行干警的休息、休假时间进行突击执行，仍无法从根本上解决被执行人下落不明案件的执行问题。我们应当借鉴公安的网络制度，编织一张无形的监督网，互通信息，方便快捷，使负债外逃的被执行人无处遁形。三是涉府、乡镇、村的案件执行难度相当大。这类案件一般属历任领导留下的历史问题。要解决这类案件必须根除“权大于法”的观念，真正树立法院生效裁判文书的权威性，同时积极争取党委、人大、政府对执行工作的领导、监督和支付，排除不必要的干扰，消除被执行人与法院之间的对立情绪。法院自身也可灵活、科学的适用各种执行方式，逐步改善不利因素，营造良好的执行氛围。四是刑事附带民事判决是执行工作难中之难。此类案件一经判决，往往因当事人服刑、无财产而成死案。而申请人则往往要求强烈，不甘罢休，极易形成越级上访等不稳定因素。对此类案件，除及时建立完善有效的司法救助制度外，尚无良策。
2、执行机构设置及执行机制不完善。
现基层法院已成立了执行局替代原先的执行庭，但在其形式、机构设置、人员配备等方面并未发生明显的变化。虽然已尝试了执行裁决权与执行权相分离，但效果并不明显。如果不明确执行局的地位、机构设置、管理方式、人员配备等相关方面的措施，那这种改革就可能流于形式。因而如何来完善相关配套措施，改善执行机制，是开辟执行工作良性轨道的关键。
二、队伍建设亟待完善
基层法院的法官是履行法院职能的基本队伍，身处司法第一线，承担着90%的案件审理任务，基层法官队伍的发展直接关系到整个法院建设的未来。基层法院具有法官队伍庞大、来源复杂、素质参差不齐、办案数量多、直接面对基层群众等特点。虽然在近年来的队伍建设取得了一定的成绩，但是，由于体制、机制及当前形势等多方面原因，基层法官队伍建设又有着与经济文化发展、人民群众要求不相适应的方面。
（一）基层法院法官队伍现状
1、人员来源广，素质参差不齐。
从基层法官队伍的人员构成情况看，有部队复转军人，有向社会招干青年，有法律院校或其它院校毕业生，也有不少通过关系等其他原因进入的；从专业知识结构局面看，通过业大或其它专业证书班自学取得学历文凭的居多，真正法律科班毕业的寥寥无几，法官队伍“专业化”还存在相当大的差距。如笔者所在法院现在岗的108人中，从部队转业退伍安置的35人，占32%；向社会招干的29人，占27%；大中专院校毕业分配的16人，占15%；其他行业调入的28人，占26%。在现有的108人中，大专以下学历9人，占8.3%；通过业大或自修取得本科以上学历文凭的81人，占75%；正式法律专业科班出生的仅18人，仅占16.7%。由于人员来自各个方面，素质参差不齐，基层法官整体素质不适应新形势需要的矛盾比较突出。
2、法官政治、经济待遇没完全落实。
法官职业素质要求高，任职条件要求严，但工资福利及职务保障却实行与公务员统一的标准，高要求与低保障形成的矛盾十分突出，造成司法人才流失现象较为严重。在基层法院，法官所享受的工资待遇不要说与其它高薪行业了，就与公安干警的待遇相比，人均工资相差数百元。与此同时，基层法官的职级待遇落实难。在党、政机关工作的公务员，一般只要工作三、四年，即可解决副科乃至正科待遇。基层法院有相当一部分从事审判工作达二十多年的老审判员仍然是科员级，庭长、副庭长要落实副科也很难，年轻法官的职级待遇更难解决，而这批人是法院的中坚，是法院的未来，他们承担的工作压力大，面临的工作环境较差，若政治经济待遇长期落实不了，必将严重影响工作积极性和基层法官队伍的长远稳定。
3、基层法官断层问题突出。
由于法官准入比较严格，基层法院工作条件和各项待遇相对较差，法官的各种待遇得不到落实，也由于当前司法环境的不理想，法律及司法权威的缺失，政法机关不再是令人向往的去处，真正的专业人才不愿到法院来工作，在岗或考取司法资格的法官则设法外调、参加招考或选择律师职业，造成了基层法院审判人员青黄不接、审判工作滞后的严峻局面。笔者所在法院50岁以上的法官19人，40－50岁的法官39人，30－40岁的法官8人，20多岁法官仅2人。这说明，现在基层法院的办案主力仍是40岁以上的老同志，30岁以下的年轻法官越来越少，随着老法官陆续退休或退居二线，法官断层问题更加严重。
4、基层法官考评机制不科学。
《法官法》规定，法院要成立考评委员会，对法官的业绩进行考评，但基层法院多年来始终按组织、人事部门制定的公务员考评标准进行，在政治待遇、工作待遇上套用党政机关的行政管理模式，评价一名法官事业成功与否，主要以其职务和职级的升迁为标准，使得法官的价值取向趋于政治化，法官的工作实绩不能很好体现出来，法院内部管理过于行政化。这种不科学的考评机制导致一些法官在基层法院难以得到升迁，转而谋求调往上级法院或其他一些较易升迁的部门。
5、基层法官缺乏系统教育培训。
由于受经费限制，基层法院培训机构和制度不健全，培训时间与繁重工作任务之间的矛盾也比较突出。一是培训机构不健全，培训力度不够。基层法院无固定的培训基地和培训机构，缺乏长远规划和具体计划，往往是临时的、应急性的，缺乏针对性和系统性。二是教育培训制度不健全，培训的时间、机会不明确。基层法院的许多法官多年也难得到上级法院或专业院校参加培训一次，法官培训基本上是请不进来，走不出去。三是培训经费严重不足。许多基层法院只能勉强维持办公、办案经费，没有足够的资金用于法官培训工作，法官难以外出深造。此外，由于审判任务和审判力量不相适应的矛盾突出，法官参加培训学习的时间难以得到保证。
6、基层法官健康状况令人担忧。
基层法院法官由于工作压力大，生活不规律，医疗条件差，身体健康状普遍不佳，从笔者所在法院法官体检情况看，近60%的同志出现不同程度的疾病。近年来，法官员额比例逐年下降，受案数量却大幅上升，而法官数量却未增加。工作和思想上的双重压力，加上医疗条件和福利待遇跟不上，造成了目前基层法官身体状况令人担忧的现状。
（二）关于基层法院队伍建设的建议
针对基层法官队伍的状况，如何加强基层法院队伍建设，是各级领导高度重视的问题。笔者建议从以下几方面着手：
1、严格法官的准入制度。
鉴于基层法院法官来源复杂、素质参差不齐的特点，严格法官的准入制度尤为重要。必须严格按照《法官法》的规定，实行“两考一培训”制度，即进入基层法院的初任法官必须通过国家统一司法考试；必须经过高级人民法院组织的统一测试、考核，从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优筛选;被录用的人员在任命法官职务前必须接受任职培训，培训合格的方能被任命为基层法院的法官。严格法官准入制度，不仅针对基层法院的法官，也应包括基层法院的领导班子，不能有“双重标准”。
2、提高基层法官政治、经济待遇。
适当提高基层法官待遇，增强基层法官职业荣誉感。基层法官待遇偏低是当前基层法院难以招录人才、难以留住人才的一个关键问题，提高基层法官的待遇已成为当务之急。根据基层法官的职业特点，合理调整收入水平，薪水要比公务员的高，以此逐步实行高薪养廉，提高基层法官职业的吸引力。对地方财政有困难的基层法院，财政要加大转移支付的力度。同时，要提高其政治待遇，只要任命为副庭长或担任审判员五年以上，经考核合格，就应该给予副科级以上的政治待遇，体现基层法官职业的优越感和尊荣感。只有合理提高基层法官经济、政治待遇，确保法官享有与其身份、地位相符的尊荣，才是留住人才、凝聚人才、吸引人才的基本措施。
3、营造基层法院有利的用人环境。
为进一步拓宽中西部、特别是贫困落后地区基层人民法院法官的选拔渠道，基层法院在录用审判人员时，录用主管机关可以适当放宽开考比例，对已通过司法考试取得资格证书的要优先录取。要每年有计划地选调一批优秀应届高等院校法律专业毕业生，安排到基层院工作。同时，还可以建立法官交流任用机制，加大法官的交流力度，纵向交流和横向交流同时开展，以提高法官的素质，增强队伍的活力。除此之外，通过组织开展多种形式的教育学习活动，弘扬优良传统，树立先进典型，引导教育广大基层法官牢固树立为司法为民的思想，充分调动工作积极性和主动性。
4、完善基层法院考评激励机制。
以严格法官考评为抓手，激活队伍整体合力。要按照法官的职业特点，从法官的业绩、职业技能、职业形象、职业精神等方面，并综合法律、党纪、院纪实行量化考核，建立一套科学的法官考评机制。在考核内容上，做到定性考与定量考相结合，平时考与年终考相结合，考过程与考结果相结合。与此同时，要把考核评价结果，与部门、个人评先评优、晋职晋级，与领导班子调整、干部任免和岗位交流以及离岗培训、待岗试岗、辞职辞退等制度紧密结合起来，建立法官业绩档案，逐步加大平时考核结果在干部任用上的权重。进一步深化人事制度改革，建立竞争激励机制，切实解决能进不能出、能上不能下和论资排辈等一些深层次的问题。
5、加强法官职业培训工作。
提高基层法官职业素质，教育培训是关键。对基层法院特别是中西部基层法院应立足实际，开展多种形式的法官职业培训工作。一是对未达到《法官法》规定的学历条件的法官，统一进行学历教育、基础法学培训，完成法律本科学历教育。二是对具有本科以上法律学历，且具有一定审判实践经验的法官进行专项培训，增强其解决实际问题的能力，以应对新时期出现的新类型、重大疑难、复杂案件的审理，培养高层次专家型审判人才。三是对初任法官进行上岗培训，对晋升职务的法官进行晋级培训，增强其司法理论和实务操作能力，以便其适应和胜任审判工作。四是将定期培训与专项培训有机结合起来。通过开展不同层次、功能各异的教育培训，并使之制度化、规范化，逐步提高法官素质。
6、关心关爱基层法官。
要以增强凝聚力为导向，注重关心和爱护基层法官，充分调动基层法官的工作积极性。一是政治上关心，掌握基层法官的思想动态，发现问题及时指出、纠正，帮助他们树立正确的思想观念。切实关心广大基层官政治上的成长和进步，为他们岗位成才、建功立业创造条件。二是工作上支持，尤其对那些由于坚持原则、公正执法而遭到诬陷和非议的，要敢于为他们讲话，为他们撑腰壮胆，做他们的坚强后盾。三是生活上关怀，尊重基层法官的健康权和休息权，体察基层法官的疾苦，尽力解除他们的后顾之忧；定期为他们体检，并办理各种社会保障手续；要营造健康和谐的法院文化，给予处在职业压力中的法官更多的理解和支持，积极为法官提供调节、放松、交流、沟通的平台；添置体育器材等设施，组织开展各种文体活动，丰富法官业余生活，营造健康的文化氛围，使法官工作时受到的压力得到有效释放。
三、制度改革停滞不前
长期以来，我国法官制度建设沿袭前苏联的一些模式和做法，影响了独立审判，损害了司法权威。前些年偿试了一些改革举措，取得了一定的成绩经验，但近几年来未能进一步深化，一些明显问题仍未解决。主要问题是：
1、司法工作地方化。法院的人、财、物从属和依赖于地方行政机关，现行的制度使法院的工作人员从领导的配备到一般工作人员的进出，均由地方行政机关任命、审批、把关。法院从基本建设到法官工资、福利均由地方财政拔付，基层法院有求于地方行政机关。领导又是地方从政治需要的角度配备，因而在审理涉及地方利益的案件时，不得不考虑对法院的影响，无形中助长了地方保护主义，影响了司法公正，损害了司法权威。
2、监督工作信访化。信访浪潮经久不息，越来越猛，严重冲击法院工作。是否上访成为衡量办案质量的最高标准，信访工作成绩成为法院及其领导、甚至普通法官办案质量及工作成效的最重要指标。于是信访工作逐渐成为监督法院及法官工作的重要手段，审判监督制度等法律规定渐成虚无，无休止的上访成为无休止的不需法律程序的监督。另外不能否认的是，党委领导和人大对法院工作的监督经常异化成领导个人意志的监督；法律监督机关（人大、检察机关）和社会监督（新闻媒体）对法院审判活动进行事前监督，往往左右法院判决，容易导致司法不公。
3、内部管理行政化。法院内部审判管理的行政化模式，也影响公正与效率。如把法官混同于一般行政人员进行管理，甚至考试录用也按公务员要求进行。法院内部的审批、汇报制度就是行政管理模式的延伸，这种制度影响审判效率。上、下级之间的水平差异、认识差异，均会影响裁判结果，不利于法官独立、公正行使审判权。
四、物质建设经费困难
当前法院的物质建设严重滞后，办公、办案场所，办公设备，交通工具状况距司法为民的要求和办公现代化的要求有很大距离，影响了法院审判工作效率。主要原因：
（一）办公办案靠收费。
以笔者所在法院为例，至两年内的办公办案经费总计758万元，其中区财政拨款148万元，占19%。中央及省政法补助专款281万元，占37%，其余329万元来自于本院所收诉讼费及罚没款返还，占44%。区财政所拨的148万元也并非通过年度预算后拨付的，而是在法院出现储如统一换装、紧急赴省、进京接访等经费需求后，由法院提出专项报告后逐笔批准拨付的，在大多数情况下还要通过院领导与区领导及财政部门领导的私人感情，做好协调、请示工作后方能取得，即这些办公办案经费是通过领导拨批取得的预算外资金。从以上情况可以看出，法院要办公办案开展各项工作，主要靠自身的诉讼费收入来维持。在诉讼收费越来越少，甚至贴钱办案的情况下，中央及省政法补助专款已成为重要来源，而地方财政拨款仅占不足五分之一的比例，而且充满不正常的人情因素。
（二）基本建设靠中央
笔者所在法院依靠在国家发改委申请取得的350万元国债项目款，于始筹建审判综合楼。由于地方财政无资金投入，法院无资金积累，只得通过干警积资、承建方垫资、赊购建材等形式进行建设，在建成时，已形成900余万元的基建债务。据了解，中西部基层法院均不同程度地存在基建债务问题，此债务的长期不能偿还，已带来严重影响法院形象等诸多问题。为此，中央及省委有关机关于、先后下达了关于在三年之内通过地方财政转移支付的形式清偿法院基建欠款的文件通知。但时至今日，该院仍背负着800余万元的基建债务，区财政部门在至两年时间内仅拨付了10万元以解农民堵门讨债时的燃眉之急，显然是杯水车薪。与此同时，最高法院亦在逐年下达标准化法庭建设任务，国家财政部通过政法专款的形式核拨每个标准化法庭建设款43万元，建设用地及装修等其他费用均由地方政府配套解决。但现实情况是，地方政府对建设用地和装修等其他建设经费问题均不予解决。建设用地的土地出让金，不足的建设费用只得由法院自身解决，法院陷于既要还债，又要建设的困境。无奈之下，只能再次举债以完成法庭建设任务，又产生70余万元的基建债务。于是形成了法院的旧债不能清偿，新债不断产生，被越来越多的债务缠身的状态。在法院自身收费不断减少，地方财政不能保障供给的情况下，只能依靠中央财政支持来化解这一难题了。
总之，当前基层法院客观存在着许多亟待解决的实际问题，在坚持依法治国，构建和谐社会，建设中国特色社会主义的过程中，随着当前政治、经济形势的发展，必须大力加强基层法院建设，及时妥善地解决这些问题。在基层法院坚持“三个至上”指导思想，按照社会主义法治理念进行自我完善、加强自身建设的同时，必须逐步探索出一条自上而下的实现法院工作科学发展的良性轨道。