法官员额制度研究
法官员额是法官制度中的一个重要内容。目前我国的法官存在人数多、人员素质参差不齐、地位低、待遇差等方面的问题, 它制约了我国法官制度的整体科学化进程。确定法官员额涉及方方面面的工作，不能孤立的进行，必须深入了解研究我国现行法官制度，深化法院体制配套改革，为法官员额制度的确立创造有利条件。
中国法官制度概述
我国现行的法官制度初创于新中国成立之时。中华人民共和国成立后, 新政权从根本上否定了国民党政府的“六法全书”, 否定了原有法官和律师的资格, 调用大批部队、工农干部作法官, 以社会运动的方式搞审判。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府委员会组织法》以及1951年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定, 各级人民法院为同级人民政府的组成部分, 院长、副院长由同级人民政府委员会任免, 其余审判员由本院任免或同级人民政府人事部门任免, 上级人民法院领导、监督下级人民法院审判工作, 院长领导并监督全院工作, 庭长领导并监督庭内工作。1954年宪法颁布之后, 人民法院从人民政府中分离出来, 其在宪法和国家机构中的重要地位得以正式确立。第一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国法院组织法》规定了法院组成人员的任免制度, 由此初步建立了由人民代表大会任免法官的制度。有关审判人员的其他人身制度方面, 按照国家行政人员的规定管理。1979年的《人民法院组织法》除了补充一些内容之外, 对1954年组织法中相关内容并未作实质性改动。1995年《法官法》的颁布, 在很大程度上完善了我国的法官制度, 但就法官任职资格、选任程序方面来说，《法官法》与1979年《人民法院组织法》相比并没有太大进步, 相关规定仍然十分粗略。该法于2001年6月作了修订, 此次修改明确规定了担任法官必须是接受本科以上的教育, 初任法官必须通过国家司法考试, 这为法官的素质的提高提供了法律依据。在 2001年之前，中国在法官等法律职业方面并没有建立统一的准入制度。2001年6月全国人大常委会通过了关于修改《法官法》和《检察官法》的决定，明确提出国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。同年7月，司法部、最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于国家统一司法考试若干问题的公告》。10月又联合发布了《国家司法考试实施办法(试行)》。2001年12月，全国人大常委会通过了关于修改《律师法》的决定，规定取得律师资格应当经过国家统一司法考试。至此，基本形成了有关国家统一司法考试制度的法律框架。
二、中国法官制度现状
（一）法官职务的非法官化现象严重
建国以来，我国法官数量呈外延式递增趋势，到1998年底，法院在编人数已达 28 万多人，其中法官21 万余人，是建国之初的 11 倍多。
目前，我国法院内部法官职务序列与非法官职务序列界限不清，没有把审判工作与其他综合性工作进行合理划分，而是套用行政系统公务员的管理模式。法院中行政、人事、后勤等服务部门的人员也往法官系列上靠，除司法警察已单独成为一个序列外，其他人员都往法官这条序列上靠。加上《法官法》生效之前法官准入条件较低，也使得法院内部一部分尚不具备法官资格的人员被任命为法官，这在一定程度上也加重了法官职务非法官化的不正常状态。结果，在中国法院，不管操守如何、素质高低，最后都成了法官。以至于学者发出了在世界范围内恐怕只有中国可以由不学法律的人当法官的感叹。这种情况在现代法治国家是不可想象的。
法官职位的行政化
按照《法官法》和《人民法院组织法》的规定,同一级法院法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的,而且每一个职位均有与之相对应的行政级别,例如高级法院院长是副省长级,中级法院的审判员可以是处级或科级等等。长期以来,人们把职级晋升的情况作为评价一个法官工作实绩的重要标准。由于我国法院审判权行使过程中的行政化倾向,绝大多数担任院、庭长职务的法官的主要任务是参与审判管理和出席各种会议,并不直接行使审判权。这种状况所造成的直接后果就是法官的总数在逐年增加,但实际审判案件的资深法官人数却逐渐减少，助理审判员成为审判一线的主要力量。以1991年我国各级法院审判人员的职务情况为例,有关资料显示,1991年我国各级法院的院、庭长占审判人员总数的40.3%。如此之多的资深法官并不直接审理案件,这在世界各国恐怕都是少有的。
（三）执行人员的法官化
目前,我国各级法院除了审判人员外,还有相当一部分执行人员负责办理民事案件判决和裁定的执行事项和刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《人民法院组织法》和《法官法》都把执行员划人审判人员以外的“其他人员”,似乎在理解上执行员不应属于审判人员(法官)的范畴。实际上,由于执行行为的性质所决定,世界其他国家在立法上都没有将执行人员划人法官的范畴。例如在美、英等国,执行官是行政官员而非司法官,日本的执行官虽由法院任命,但执行官和法官并非同一序列管理,执行官人数是不包括在法官人数中的。我国的《法官法》虽然将执行员视为其他工作人员,但却规定“参照本法有关规定进行管理”,这个参照便成为我国各级法院将执行员等同于法官的立法依据。这不能说不是《法官法》的一个疏漏。由于《法官法》的这个疏漏,使得我国各级法院法官的人数增加了大约11%。
由此可见，虽然我国有21万之多的法官，但真正在审判一线的法官只占三分之一左右，而且其中多数还是年轻的助理审判员。这种情况给法官的定额管理带来极大的困难，不改变这种情况是无法实现真正意义上的法官员额制度的。
三、法官员额制度的意义
法官员额制度，是实现法官精英化、专业化不可缺少的前提条件，是一项具有重大而深远意义的改革和重大战略性举措，将会对人民法院队伍建设，以至国家的法治建设产生重大而深远的影响。
首先，有利于提高法官素质。法官队伍整体素质不高，没有法官职数、法官队伍过于庞大，是其中的重要原因之一。法官数量越多，质量越难保障，素质不高必然产生效率低下，导致案件大量积压。要解决大量积压的案件，要么牺牲质量求得数量，要么增加法官人数，这就又回到法官数量增多的起点。这样国家就难以给法官提供较为优厚的待遇，因而法院就越难吸引优秀人才加盟。
其次，有利于实现法官精英化和专业化。代表法院行使审判权的法官应该是一个精英化的小群体，从专业化与精英化的角度考虑，法官的数量必须限制在合理的规模之内。“法官不是大众化的职业，而应当是社会的精英。”我国法官的绝对数量和相对数量都是很高的，但却与世界通行的法官精英化潮流格格不入。建立法官员额制度是实现法官精英化、专业化的关键步骤。
再次，有利于建立现代法官制度，完善法官制度，提高法官地位。中国法院共有 20 多万名法官，如此庞大的队伍，若有效实施保障、遴选等法官制度是很困难的。西方国家法官享有很高的威望和崇高的地位，其原因之一就是人数少。
建立法官员额制度的积极作用已被我国一些法院的实践所证明。我国一些法院在近几年的改革实践中，对确定法官员额制度进行了一些尝试。从国内实行审判运行机制改革的基层法院结案的情况看，某法院的审判人员年结案数达 267.7件；一个基层法院刑庭一独任审判员2002年7个月结案数达1 052件。虽然减少了法官数额，但他们的结案总数非但没下降，反而上升。一个法官年结案上千件已不稀奇，并且不占用休息时间和节假日。至于在案件质量、诉讼成本以及在确保司法公正、遏制腐败现象等方面，则更是大大好于改革以前的情况。
四、中国法官制度对比研究
外国一般都实现了法官制度的科学化发展, 建立了符合本国国情的法官额度。
英国, 从中世纪王座法院设立开始至1813年, 英国全国仅有数十名法官负责审判全国的所有案件。到了1986年, 全英国大约有法官500名左右。1997年,英国人口有5900万, 全职法官有954名, 其中包括12名大法官, 25名上诉法官, 95名高级法院法官, 520名巡回法院法官, 302名地区法官, 英国还有大约2 000名兼职法官。
德国2000年的全国人口为8220万人, 法官的现有人数大约为2 100名。
日本2000年的全国人口为1.2670 亿人,法官人数大约 为2 224名。最高裁判所有 15名法官,高等裁判所有288名法官, 地方裁判所有911名法官, 家庭裁判所大约有200名法官, 简易裁判所大约有810名法官。
墨西哥2000年的全国人口为9 890万人, 现有法官人数大约为755名, 其中联邦法院系统有409名法官, 州法院系统共有346名法官。
外国法官人数在全国的人口中所占的比例较小, 英国为10万∶1;德国为4万∶1; 日本为6万∶1; 墨西哥为13万∶1。
外国法官人数虽少但处理案件的效率和质量却很高。例如, 美国联邦上诉法院1990年共有156名法官, 处理案件的总数为36 609件,平均每个法官处理案件的数量为234.7 件; 美国联邦地区法院1990年共有法官575名,共处理了266 783件案件, 平均每个法官处理案件的数量为464件。
外国的法官人数如此之少但处理案件的效率和质量较高的原因是多方面的, 其中最主要的原因有以下两个方面:
第一个原因是, 外国普遍已经完成了法官科学化建设, 普遍推崇的信念是法官职业应当是“年长、经验、精英”。由于外国普遍推崇法官职业应当是一个“年长、经验、精英”的职业,所以被选任到法官队伍中的人都属于在法学理论方面和司法实践方面有着丰富经验的人, 因而能够达到这方面条件的人在社会人群中所占的比例极少, 属于社会的“精英”。因此, 外国的法官由于素质较高, 处理案件的效率和质量也就必然较高。
第二个原因是, 外国普遍实行法官助理制度。法官助理制度是法官科学化建设的一个重要内容。法官助理制度,能够把法官从烦琐而又没有太大技术难度的程序性事务中解脱出来, 能够使法官集中精力处理案件事实的认定、证据的运用和法律适用问题, 从而提高了法官处理案件的效率。
我国目前法官人数为21万名左右, 分布在我国的3234个法院中。我国法官的额度呈现以下特点:
第一, 我国法官人数众多。我国的人均法官数大约为 5909∶1, 将近6000个中国人中就有一个法官。
第二, 我国法官处理案件的效率和质量较低。我国法院2002年审结的案件数约600 万件。我国平均每个法官的办案数大约为27件。这一数字表明,我国法官处理案件的效率是极低的, 无法与外国法官处理案件的效率相提并论。其次, 我国现有不少法官不能独立地、高质量地承办案件。即使让他独立地承办案件, 也只是处理一些难度不大的案件, 对于那些有一定技术难度的案件或者影响比较重大的案件, 往往要上报审判委员会给予把关。
我国法官处理案件能力之低,除了与我国法官的业务素质较低有着密切的关系外, 还与我国法官长期以来缺少法官助理有着密切关系。我国法官在接到一个案件以后,除了有一个书记员跟在后面为其提供书面记录以外, 其他大小事务皆由法官处理。从大的事情来说, 法庭的审理要由法官来主持; 从小的方面来说, 当事人由于客观原因取不到的证据申请法院去取证时, 也要由承办该案子的法官前往取证。这些小事情花去了法官大量的时间。
五、我国法官员额制度的推进
推进法官员额制度是一项系统工程，确定法官员额比例涉及法院工作的方方面面，因此不能孤立地进行。必须深化法院改革，创造有利条件，全面推进法官员额制度的确立，正确处理法官员额制度与法官准入、遴选、分类管理之间的关系。具体来说应该做好以下几个方面的工作：
（一）改进法官的遴选程序，重视源头管理
修正后的《法官法》对法官人选做出了硬性规定，大大提高了法官担任的门槛。一是提高了担任法官的学历条件，由法律大专改为法律本科；二是确立了国家司法考试制度。《法官法》第12条规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”认真执行《法官法》，有利于全面提高并从源头上保证法官应有的素质。该规定从制度上保障了法院新进人员的素质，也为法官队伍的职业化建设及法官员额制度的推行提供了基础和源泉。考察我国法官的成长进程，一般都是从书记员开始做起的。多年来的一个惯例是，进入法院先当几年书记员，然后考出审判资格成为法官，书记员岗位成了向法官过渡的“跳板”。但法院的编制是有限的，由于书记员不断向法官晋升，造成法院内部人员结构极不合理，审判人员和书记员的比例严重失调，各级法院都出现了书记员严重不足的情况，与此同时审判员人数不断增多，长期以往不利于法官队伍精英化的建设。今后各级法院补充法官人选，必须经高级人民法院组织的统一测试、考核，从通过国家司法考试，取得任职资格的人员中择优选用。被录用人员必须进行法官任职前的培训，培训合格后才能任命为法官。另外要逐步推行法官逐级选拔制度，上级法院的法官职位出现空缺，主要应从下级法院的法官中择优选任。
（二）逐步推行法官助理制度
最高法院周道鸾同志在1988年考察美国的司法制度后提出“为了提高法官素质，应当积极创造条件，逐步废除助理审判员可以代理审判员职务的规定，将助理审判员改为法官助理，主要责任是协助法官进行工作，但不能审理案件。”法官助理是从事审判业务的辅助人员，协助法官进行审判工作，但不具有审判权，不能参与审判案件。实践证明，给法官配备法官助理，有利于摆脱事务性的工作，使法官集中精力专司审判，提高审判质量和效率。
当前，各级法院审判任务繁重与审判员力量之间的矛盾相当突出。如何解决这一矛盾？有的主张继续扩大法院的编制，增加法官的人数；有的则认为，现在法官不是少了，而是多了。最高人民法院认为，“解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍的整体素质”，走“人才强院”之路。因此，1999年最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中明确规定：“随着审判长选任工作的开展，结合《人民法院组织法》的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”
（三）完善审判长和独任审判员选任制
为了提高法官队伍素质，强化合议庭和法官的职责，《纲要》确定推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用。2002年7 月，最高人民法院发布了《人民法院审判长选任办法(试行)》，对选任工作的原则、审判长的条件、选任程序、审判长的职责等作了规定。通过这一选任制度，结合对法官员额比例的确定，将具有较高素质、真正符合条件的审判人员确定为法官。与此同时，将一些不能胜任法官但符合法官助理条件的人员改作法官助理。（宝泉岭农垦法院 孙明波 张永翠 杜文龙）
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