全面抗战前夕国民政府地政实验的政策与实践
——以沦陷前的平湖县为例
邵钢锋
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基本信息
摘要：地政实验是南京国民政府一项重要的土地改革举措。“地政实验”思想源于孙中山“平均地权”学说，而其择县理论、方法及其测绘技术均具政府设点试验性质，作为推行全国土地政策之示范，从而真正实现“耕者有其田”。1935年浙江平湖被划定为地政实验县后，以萧铮为代表的中国地政学会成员的土地改革思路得以贯彻落实，进而保障中央土地改革理念能够转化为地方改革实践。国民政府在20世纪30年代面临的国内经济、政治与农村经济状况是导致开展地政实验以复兴农村经济的结构性背景。迨抗战军兴，整个平湖地政实验也随之废止。
作者简介：邵钢锋，现为浙江工商大学人文与传播学院历史学系讲师，南京大学历史学博士，兼任中国经济史学会会员。主要从事近现代中国经济史、金融史与博物馆学等研究。文章原刊：《中国经济史评论》2021年第2期。因微信排版的限制，注释删除，如需查看请阅原刊。感谢作者授权发布。
地政实验，是指进行土地测量、土地登记和规定地价一系列地籍整理工作的统称，并将实验的县份作为政府推行土地政策之示范。民国时期著名的地政专家萧铮认为，南京国民政府地政实验其著名者如浙省之平湖与闽省之龙岩两县。地政实验看似技术测绘，但由表及里深入下去，会发现地政背后所反映的问题也是发展问题。国民政府“地政实验”思想源于孙中山“平均地权”学说，从而真正实现“耕者有其田”。平均地权的基本内涵包括了地权公有、地利共享。但要真正实现平均地权的目标，政府首先需要制定一系列的土地管理和整理土地的法律与规范作为依据。而在执行上述土地法规之前，政府还需要诸如地籍图册、地权名册、法定地价三个条件作为配套。
任何一个时代，了解掌握一线实际情况，都是理论政策研究的基石。迄今为止，国内外学界关于抗日战争前后国民政府的地政实验县的研究还极为不足。地政实验作为国民政府推行土地改革的首要措施，同时也是CC系萧铮等人贯彻从中央到地方、土地到地籍的关键举措。上个世纪90年代初，国内学者郭德宏较早注意到国民政府时期的土地政策与实践。但限于时代与史料所限，并未能对地政实验诸事宜深入阐释。目前学界关于地政实验县的研究仍然是一个较为薄弱的领域，相关研究主要集中在地政实验的理论与地政实验的实践两个方面。就地政实验的理论而言，曾作铭认为，近代中国的地政实验不仅涉及中央和地方的行政、党务机关的调整，地政实验也是陈果夫实现“融政于党”的有效举措，地政不再仅仅是一个偏门的专业性技术事务。殷雪萍通过考察中央政治学校地政学院的早期历史，注意到了平湖地政实验县在中国地政史上的重要地位，但限于主题，未能做深入展开。就地政实验的实践层面而言，梁敬明与赵茜在《近代浙江土地调查述论》对近代浙江各县的土地调查进行了宏观考察，其中对平湖地政实验县亦略有涉及。限于作者论文研究主旨与史料掌握所限，该文未能充分展开，而是将平湖地政实验作为近代浙江土地调查的一部分处理。此外，日本学者笹川裕史以土地税制改革为切入视角，将兰溪实验县与平湖地政实验县加以比较分析。该文创新点在于切入视角新颖，通过税制改革将浙省两个实验县有机串联。同样也因视角原因，地政实验、中国地政学会、中央政治学校地政学院以及平湖地政实验县等诸问题未能有机联系，徐徐展开。这些研究均在不同方面给人以深刻启发，构成了笔者学术研究的先行基础。
本文拟以中国第二历史档案馆、浙江省档案馆、平湖市档案馆与台湾“国史馆”所藏的档案为主要史料，同时结合中国地政学会所办《地政月刊》与中央政治学校地政学院编著的报刊书籍等相关资料，通过对全面抗战前夕平湖地政实验的历史考察，不仅仅是为澄清南京国民政府地政实验政策的真实样态、地籍整理的主要特征以及与之相应的经费、人事的制度保障，而且以此来探究近代中国地政改革背后的历史纵深。
一、平湖地政实验之地籍整理工作
应当说，地政实验从来就不是一项立竿见影的测绘技术，实则国民政府也经历了一段较为漫长的摸索过程。地政实验首先需进行土地测量、土地登记和规定地价工作。整理土地，自然须先明了土地分配之状态，以及农民生活、农村经济等概况。但直到1928年北伐成功后，国民政府才真正开始注意土地整理的推行。同年4月，国民政府先在内政部下设土地司，后改名地政司。1930年，立法院通过《土地法》，并由国民政府颁布。1931年，国民政府开始筹设中央地政机关。而全国各县市之地政机关也于此后纷纷成立。由于当时全国地政未统一，土地整理方法也未完善，地政专门人才又极为缺少。内政部感到地政专业人员既须熟习中国土地惯习田赋情形，又须明了土地经济原理及地政法令，方能开展后续地政实验工作。有鉴于此，1932年1月，内政部与中央政治学校商定先从共办地政研究班开始，将全国各省，分为三期，保送学员，入班训练。1932年12月，中国地政学会在南京开筹备会议；1933年1月，中国地政学会正式召开成立大会，与会者26人；3月会员突增至106人；至1937年全面抗战爆发前后，中国地政学会会员增至500余人，团体会员单位27个。在中国地政学会成立大会上，作为CC系的萧铮被推举为干事，具体主持会务工作。中国地政学会的成立，不仅在地政理论上有所保障，也在地政方法上亦有所改善，而且培养了大批县域的地政干部，分发至各省工作，故当时土地整理进展甚速，江浙地区尤为显著。为了实现国民党土地政策及复兴农村工作，中央政治学校地政研究班（后改为地政学院）与中国地政学会密切有序配合跟进，两者所属虽各自独立，但正因有萧铮主持局面，两者又互为表里。
事实上，平湖县的地政实验背后既有国民党中央高层的政治考量，也有中央政治学校地政班主任萧铮与浙江省政府主席黄绍竑等中坚力量的幕后推动。国民党中央上下当时一致认为“国民党执政迄已25年，而平均地权之政策尚未见诸施行；盖解决土地问题不可以须臾缓，平湖地政推行，其最终目的自在于此。”平湖地政实验县就是在这种同频共振的历史契机下应运而生。1935年，萧铮和黄绍竑商定正式划浙省平湖县为地政实验县。是年10月，萧铮选派地政学院研究员汪浩赴平湖履新。平湖县府设秘书室及民政、财政、地政、教育、建设五科，下辖乍浦、新仓、新埭3区署，所有人员统由地政学院推荐。
作为地政实验县的平湖位于浙西，东界金山，南临滨海，与海盐县接壤，西连嘉兴，北临嘉善，与松江为界，县域的疆界极为复杂。平湖县水陆约有290余万亩，其中陆地面积约80万亩，人口27万人，年征田赋约51万元。全县土地河港交叉，接近海沼，或因冲洗塌没，或因潮汐增涨，致地浮于粮，或粮浮于地，或有地无粮，或有粮无地。田赋征数，仅占全县陆地面积6/10。据悉即此6/10之收入，尚年欠10余万元。根据地政学院朱霄龙的平湖田制调查可知，平湖县在地政实验之前人口仅0.48%的大地主，然却拥有全县土地面积至30-40%；平均每户竟有700亩之田产；每人平均有150-200亩之地权。另一方面，平湖全县75.68%人口均为无地农民。由是观之，平湖县租佃关系发达，土地非常集中，地权分配也极为不均，这些现象也是当时江南地区广大农村土地问题的一个历史缩影。
地籍整理与户籍整理一样，不光是整理土地的问题，也是政府实施土地政策的基础。中央政治学校地政系教授万国鼎认为，整理地籍是地政之始基，论者虽谓治本必须清丈登记，而清丈费巨事艰，急切难成，则视为畏途。20世纪30年代的中国民生凋敝，推本求源土地问题实为主因之一。广大农村人多地少，农民生计必艰。偶遇意外，必货其田业。事实上，当时中国土地问题，至少包括两个方面，即耕地不足问题和土地分配不均问题。萧铮认为，地籍整理是实施土地政策的基础；要用科学的方法和训练的专门人才，才能把全国的地籍整理办好。为此，地籍整理工作包括了航空测量、土地调查、土地登记、土地制图等一系列专业环节。平湖地政实验进行地籍整理耗费了大量的人力、物力与财力，同时需要专门的机构和专业技术人员去进行。具体程序如下：
办理航测方面，平湖地政实验县当时业已采用一千分一的航测技术，并和当时参谋本部陆地测量局签订合同。自2月29日开始工作，预定1936年8月可以完成。求积方面，过去成绩底下，求积方面每日仅能完成70丘，绘制公布图180丘，户地印图70丘，自改地政科之后，改订作业程序，使繁复工作一变而为简单，怠惰现象一变而为勤奋，成绩标准，求积1/1000原图1日成220丘，增加逾二倍。
土地调查方面，先行由地政学院派员到平湖主持工作，预先从事调查表格的拟定开始。继则致力于调查人员训练，再则依照颁定计划，每乡镇派遣一人或二人实地挨户调查。最初调查员每人每日调查15户，其后增至20户或30户，自1936年4月初旬开始，至6月份底结束，计查竣全县43乡镇576保5736甲57135户；此外，并填乡镇概况调查表、租佃制度调查表、特种情形调查表若干份；而全部经费约仅2500余元。
土地登记方面，平湖土地面积约800000市亩，前由人工测量10500亩，业经户地调研外，其余航空测量700000亩之地籍调查，为节省时间经费手续计，此项调查与催告登记同时举办，使每一登记区段测丈绘算完毕，即可开始登记。1935年2月间，地政实验筹办了平湖城区5镇2乡土地登记或立登记科，派登记训练班毕业学员，组宣传队用种种方式，分赴城区各乡镇及城内外各街衙作普遍宣传。同时并由县长秘书、地政科长、登记股主任分别召集各乡镇保甲长谈话，详细说明土地登记之重要意义。并责成保甲长尽力协助登记，订有县府所属各机关（区署长乡镇保长公安人员）协助土地登记奖惩规则。与登记员奖惩考绩办法，同年3月16日开始城区登记，至7月底完成。
土地制图方面，采用摄影制图，当时委托上海华东照相平版印刷公司代办，这样时间既甚节省，经费亦甚低廉。原先预计完成全县制图业务，制图员薪金一项，即需7000余元，印刷费约6000余元，两共13000余元，平湖地政实验后改用摄影制图，仅须3900元；以时间论，设以制图员30人工作之，素以最高成绩标准，尤须7月左右，自8月份开始至11月，即可完竣。人工制图，工作既缓，差误仍不能免；摄影制图，则精度绝对准确。如果说土地调查优劣应以迅速，经济，正确三者为准绳，平湖县地政实验此次普查，费时3月，似颇迅速，经费仅2500元。
最后，至于精度方面，所有整理的主要统计，县长汪浩均负责校阅，然后由萧铮领导的地政学院研究室主任汤惠荪加以指导整理，地政学院蒋廉、魏树东到平湖实验现场指导调查，再由蒋廉、秦诩根据实际的调查材料加以分析、统计及整理。
表1 地政实验进行程序
第三科廿五年份地政实验进行程序
月份
工作事项
备改
一月份
1、补测；2、内外业检查；3、计标面积；4、绘图户地 图公布绘；5、筹备航测。
完成新仓户地清丈 新埭户地清丈开始 东湖镇测量开始
二月份
1、领测；2、计标面积；3、绘制户地绘公布及一览表；4、内外业检查；5、航测开始摄影；6、开办绘标员训练班。
新埭户地清丈我弄成东湖镇户地清丈开始
三月份
1、开始绘标员训练班；2、补测；3、计标面积；4、绘制户地绘及公布绘；5、内外业检查；6、航测测点纠正开始。
本月一日绘标员训练班开始训练绘表员及计标员各十人
四月份
1、全县补测完成；2、计标面积；3、绘制户地图公布表及一览表；4、内外业检查；5、航测测点，完成纠正组纠正复照开始调绘开始；6、绘标员训练班毕业；7、筹备调查员登记训练班。
本日十五日绘标员训练班完毕
五月份
1、调查登记员训练班开始；2、计算面积；3、绘制户地表又公布表；4、绘查；5、航测纠正完成复照组复照调绘足调绘。
开始接收，每测调绘表绘表人工测丈之十一万亩面积，后举办航测地亩
六月份
1、登记调查员训练半毕业；2、开始调查登记；3、计标面积；4、绘制户地标及公布表；5、检查；6、航测复照完成调绘组继续调绘；7、复丈复查。
登记人工测量值十一万亩后继续航测地亩
七月份
1、继续调查登记；2、计标面积；3、绘制户地表公布表尺一览表；4、检查；5、复丈复查；6、公告；7、航测调绘组调绘。
八月份
1、继续调查登记；2、计算面积；3、绘制农户地图公布表及一览表；4、检查；5、复丈复查；6、公告。
九月份
1、继续调查；2、计标面积完成；3、检查完成；4、户地标公布表尺一览表绘制完成；5、复丈复查；6复丈复查；7、发所有权证。
十月份
1、调查登记完成；2、复丈复查完成；3、公告；4、发给所有权证；5、绘制县表。
十一月份
1、公告完成；2、发给所有权证完成；3、开始造册。
编造土地清册归户草册地税户册等
十二月份
1、造册；2、统计；3、土地银行筹备成立。
资料来源：《浙江省平湖、定海，德清等县政府行政概况报告》，《平湖县政府行政概况报告·地政》，浙江省档案馆藏， 档号：一二（6）-11921。
二、平湖地政实验之土地整理经费
总体来看，沦陷前的平湖地政经费一度紧张，几番欠薪拖工，全赖县长汪浩通过整理田赋暂时加以弥补。平湖地政实验先由整理测绘费入手，依照征收，加紧追缴，同时向地方银行借款；然后拟定航测计划，以带征测绘费及发照费等以补征粮赋收入作抵押，按照计划开始进行一切准备工作。汪浩到任之始，测绘收入与收支相差悬殊。此外平湖县尚有积欠3万余元。除整顿经费增加收入归还1万元外，其余1万元亦拟设法归还，作业人员欠薪累积已至四五个月。事实上，地政实验试图通过整理田赋来填补地方地政实验经费开支，这从本质上也决定了国民党推行的地政实验很难在全国各地推广开来。
（一）土地整理经费之困难情形
平湖县土地整理经费异常艰难，各处欠银，但仍拖欠薪工。平湖改为地政实验县之前，对于经费共欠3万元，整理经费还去2万元余，尚有1万元之债，向地方银行借3万元，又向财厅核准借田赋3万元，测绘费可收45万元，作为今后之土地整理经费。由于平湖县按照浙江省方规定为第一期举办清丈县份，1934年4月即着手举办清丈，但是办理伊始，毫无充足经费开支，而预收支测绘费，亟须筹垫经费以资拨用，以是呈奉民财政厅核准，以应行征收之全县土地测绘费及发照费收入为抵押担保，向浙江地方银行息借银2万元，籍资周转，订明双方签字后，于1934年5月5日、6月5日、7月5日、8月5日、9月5日凭平湖县政府正式印收，每期支款银4千元，分5次交付，利率按月1分1厘计算，3个月结算一次，以9个月为期，到期本息一并清偿。1934年秋旱灾，平湖县收成歉薄，因而征数短拙，偿还延期。到了1935年2月，平湖又因借款告罄，复呈准向黄畏三息借银3千元，仍以随粮带征测绘费做抵，藉维现状，截至1935年2月底至除前项借款支尽外，又向平湖财政局借银1千元，土地陈报手续费项下挪垫银1千5百元，尚欠发薪工银3千元，而地方银行借款本息，尚短欠银1千2百余元。
（二）地政实验经费之筹定与开支
汪浩通过向地方银行借款，地政实验经费的筹定与后续开支方才有所缓解。为了在最短期内办有成效，县长汪浩履任后，第一位考虑就是经费筹措问题。第一步，汪浩从整理测绘费入手，依照各征收，加紧追缴，每卯派比，即将地方银行借款本息，全部清偿。1935年2月12月初，平湖县已决定举办航空测量，带征测绘费收入，万难敷用，于是呈准向地方银行息借银3万元，以带征测绘半费及发照费补征粮赋收入作抵，仿照萧山，余姚等县成例，在1932年旧赋项下拨借3万元，并在收起测绘费图照费下归还。
汪浩通过整理田赋弥补经费漏洞，让航测工作逐步依照计划有序进行。航测于3月中旬开始，8月底即全部完成，协定经费4万1千元，均按时支付。其余求积制图登记等费截止九月份止，共支用2万2千余元，向上文提及之黄畏三处借款，商明后记，而将上年度息金947元，全部清付，以维信用。与此同时，汪浩还整理出来田赋办法：1、追大户；2、追历年旧欠设立图规，能收得9成；3、杂税有收入8千5百元。租息有地方财务委员会，结果不佳，由平湖县府整顿，结果甚佳，除支出外，尚余4万1千元。
表2 平湖地政经费开支明细
内容
时间
经费（每亩）
航空测量
1936年3月-8月
5分4厘
补测求积制图
1936年7月-11月
1分4厘6
土地登记
1936年3月-12月
1分8厘
合计
8分6厘6
表3 其他地政经费开支明细
方法
县名
时间
经费（每亩）
航空测量
江西省南昌县
1932年8月-34年1月
2角
江西省新建县等10县
1934年7月-36年9月（10县全部）
9分1厘5毫
江苏省无锡县
1934年11月-35年12月
5分6厘
人工测量
浙江省杭县
1元2角
浙江省其他县份
1角程
资料来源：汪浩：《平湖县地政实验概说》，《地政月刊》1936年11月，第4-11页；《东南日报》1937年5月2日.熊漱冰，《十年来江西之地政》，《赣政十年》，江西省政府1941年；萧铮：《土地改革五十年》，“中国”地政研究所1980年，第106-112页；笹川裕史：《1930年代浙江省土地税改革的发展及意义--兰溪自治实验县和平湖地政实验县》，《社会经济史学》 59(3) 1993年，第401-432、470页。
三、平湖地政实验之央地共谋
应该指出，蒋介石重用萧铮为契机，通过中央地政学校地政学院与中国地政学会专业人士，国民政府陆续建立起一套从中央内政部地政专门委员会到浙江省民政厅第四科，再到平湖县第三科（地政科）初具规模的地政实验机构。蒋介石认为，外设之中央政治学校开设地政研究班，其目的就是研究土地行政一切事宜。换句话说，中央地政学校地政学院急需研究的内容，其实也是地政实验所必需的：一种是土地的制度，一种是改革土地制度的技术。
1934年2月7日，中央土地委员会正式宣告成立。内政部拟设立地政机关，经中央政治会议归纳各方提案，决议办法三项。该会委员三人，并由全国经济委员会推派陈立夫，内政部指派政务次长甘乃光，财政部指派赋税司司长高秉坊担任，同时推定陈立夫为该会主任委会，即于八月二号在全国经济委员会组织成立。尔后，土地委员会开始陆续聘定各省督查员，负责指导土地调查工作之进行。1934年3月，萧铮、唐启宇、万国鼎、张淼等人提出拟请确定整理田赋方针，应以改正地籍、重订税制改革、征收制度三者并重。然后，全国各省县地方财政充裕者，从速成立地政机关，办理正式清丈登记，编造新地籍图册。同时，各省县地方财政未充者，应用清查户地办法，改编地籍册，并制发新管业证，以吊销旧契。
中央地政机关直辖于行政院，对于地方地政机关负有监督指挥之责。根据当时地政法规规定：其一，地政机关之组织，另定之。其二，市县地政机关所在地，应设土地裁判所，直辖与中央土地裁判所。由此可见，中央与地方的地政机关逐渐有序建立，都为日后平湖地政实验奠定了组织基础。
表4 计拟聘请地政专门委员会名单
委员
职务
吴尚鹰
立法委员
邓召荫
立法委会
萧 铮
中央政治学校地政班主任
万国鼎
中央政治学校地政班教授
鲍德徵
立法院秘书对土地法极有研究
唐启宇
中央政治学校土地经济教授
吴德芳
陆地测绘局局长
花春培
陆地测绘局副局长
翁文灏
地质调查所所长
向乃祺
安徽贵池区行政督察专员对土地问题极有研究
刘器钧
测量学校校长
丁文江
地质学家 请北平地址调查所转交
资料来源：《内政部聘任地政专门委员的有关文书》，1932年04月，中国第二历史档案馆藏，档号：一二（2） 1077.
不仅如此，1935年国民党五全大会后，中央又设立了土地专门委员会，作为全国地政之最高领导机关。因主任委员陈果夫时任江苏省政府主席，常驻镇江；萧铮被任命为该会副主任委员，故萧铮为实际负责人。该会委员汤惠荪、万国鼎、李庆鹿、高信、张廷休均为地政学院的教授，同时也是中国地政学会的理监事。故此时国民政府地政实验的决策、计划、教育三大部门已形成一体，萧铮为总负责人，随即着手研究修正土地法。
另一方面，作为地方实验的平湖地政实验县政府自成立之后，清丈整理工作按照中央法令尚须接办登记及其他土地整理应办事项，亟须开始办理登记、地价申报、土地重划、征收地税改良租佃等，都是地政实验的重要事项，但又绝非清丈处的事权之内，也不是其他兼科所能胜任。为此，早在平湖沦陷前夕，平湖县便把清丈科兼并于县政府第三科而为地政科。（见图1）
图1 县一级土地行政机构组织系统表
为了能确保平湖地政实验顺利开展，萧铮全力推进此项工作，还将地政学院毕业生悉数派往浙省平湖加以历练。1935年，萧铮建言蒋介石“本院第三班本届毕业学员以浙江为研究范围，似应该一律分浙服务。”当时地政学院第三班毕业学员共21人，原由冀川滇黔等省选送，送地政学院应发回各省服务者共9人，余下12人曾输送以浙省为研究范围，“似应一律服务；曾与黄绍竑主席洽商，表示欢迎；如何仍乞钧裁。” 后得批示“现在浙江等省服务者其待遇如何，统盼先行查明。” 可见，地政学院第二期毕业学员原定全数分发浙江，虽然彼时浙江省并无专门的“地政局”组织，但以萧铮与黄绍竑商量之结果，以平湖地政实验县为试验，实验有成绩后，再逐渐推行到各地区。换句话说，地政实验县的顶层设计就是要求由县长到各科科长区长，同为中央政治学校地政学院一个系统。1935年10月，平湖县被改地政实验县后，县长由中央政治学校地政学院研究员汪浩出任，秘书由地政学院编纂伍受真担任。地政学院毕业学员梅光复、胡冠臣等分任科长，马宝华、沈时可、潘万里等分任区长。县长汪浩早年留法，后来去过苏联一时期，时任地政学院研究员。县财政科长胡冠臣，地政科长梅光复，乍浦区署长沈时可，新仓区署长马宝华，新埭区署长潘万程，皆（中央政治学校）地政学院毕业。伍受真奉任县府秘书之职，亦萧先生指定。 （见表5）由此可见，平湖实验县领导班子除建设科长陈自新是浙江大学农学院毕业之外，其余骨干汪浩、伍受真、梅光复、胡冠臣、陆亭林、马宝华、潘万程等人均来自中央政治学校地政学院。平湖地政实验县领导班子的搭配，自然离不开以萧铮为首的中央政治学校地政学院与中国地政学会的全力配合，更离不开中央土地专门委员会主任委员陈果夫的幕后支持。
表5 平湖地政实验县领导班子
职务
姓名
履历
县长
汪浩
湖南澧县人，早年留法，后来去过苏联一时期，时任地政学院研究员，曾奉派赴江西调查收复匪区瑞金等地之土地情形，写有专书。
秘书
伍受真
中央政治学校地政学院编纂（资料室勤务）
科长（地政科）
（财政科）
（民政科）
（教育科）
（建设科）
梅光复
胡冠臣
沈时可
乔殿祥
陈自新
中央政治学校地政学院毕业
同上
同上（早年私立东吴大学毕业）
中央政治学校教育系毕业
浙江大学农学院毕业
区署长（新仓区）
（乍浦区）
（新埭区）
马宝华
沈时可
潘万程
中央政治学校地政学院毕业
同上
同上
会计主任
周廉
中央政治学校计政学院毕业
资料来源：中央政治学校地政学院编：《平湖之土地经济》1937年，第5-6页；萧铮：《土地改革五十年 萧铮回忆录》，“中国”地政研究所1980年，第106-112页。佚名：《沈时可同学任吴县土地局局长》，《老少年》第11卷第6期 1934年，第11页。
平湖县在开始办理登记之前，开办登记员训练班由各乡镇镇长保送初中毕业生，凡是能耐劳苦而无不良嗜好者，加以考录，施以严格之训练。按照规定，在训练时间，除起居饮食施以军事化之训练外，授以土地法，测量大意，计积，制图大意，土地登记方法，契据审查法，土地政策，土地常识等学科。前后招收两班，共计受训毕业者六十人。开办登记以后，各毕业生均能克尽厥职，顺利进行。平湖县改为地政实验县后，恰逢中央举办乡镇长及保甲长训练之时机，所以训练课程之中，加授地政概率一科，让一般地方公务人员都知道解决土地问题之重要。当时计有平湖县43乡镇，576保，5739甲，均经于1936年5月以前训练完成，经此训练之后，各乡镇保甲长，对于此次土地登记意义之重大，及利益之宏巨，多能明了，协力以赴。但正当平湖地政实验办得有声有色时，1937年11月18日平湖县城沦陷，“事业停顿，同人星散”，平湖地政实验功亏一篑。
结 语
实际上，地政问题也是发展问题。研究近代以来历次土地改革政策与实践的过程，总结其中的经验与教训，对于解决当前的中国土地问题无疑具有一定的借鉴意义。不论是全面抗战爆发前夕的地政实验还是抗战胜利以后的地政补测，无疑地政问题至关重大，地政乃是南京国民政府了解掌握中国土地问题实际情况，施行“耕者有其田”和“照价征收、照价收买、涨价归公”的土地政策是先决性的基本条件。1930年《土地法》开始公布，但国民政府直到1936年才明令施行，中间所有的具体工作都是在设点试验，而浙省平湖县就是其设点代表之一。一方面，平湖地政实验在关于航空测量、地籍整理等技术层面，较之以往传统的清丈整理工作，有过之而无不及。但另一方面，平湖的地政实验始终仰赖中央与地方有关部门的鼎力支持，人事有赖于陈果夫、萧铮等人的全力支持，经费全靠县长汪浩个人将整理田赋临时加以弥补，这样的高配也是前所未有。正因如此，国民政府原拟废止田赋，规定用地价税替代，却终未获财政部核准，故未能从根本上实现全国性地政实验改革。
地政实验作为国民政府推行土地改革的一项重要举措，其核心思路是试图通过设立地政实验县、发行土地债券、收购地主所有土地，再分配给佃农，使“耕者有其田”政策推行下去。但国民政府始终没有做出果断决定收购地主所有土地，故全国绝大部分县份也就没有机会去实行“耕者有其田”。实际上，国民政府的土地改革阻力恰恰不是来自外部，而是直接来自封建势力与国民党右派的阻挠。国民政府的内部不少要员出身非富则贵，为富者重利盘剥广大贫农，不断促使广大农村土地高度集中，由此造成地权分配的严重失衡。广大的无产阶级只能完全靠出卖自己的劳动，但仍处在饥寒的边缘。
近代以来中国的农村从不乏敢于且善于创新者，民国地政学者中间亦不乏左右逢源之人。但近代以来的中国土地改革问题，无疑首要是破除人身依附关系，并非一味均分土地，也不是废除土地私有，而是限制私人土地所有权，让真正需要使用土地耕种的人得到土地使用权。其次才是土地调查、土地登记、土地航测、地籍造册等诸技术层面的问题。解决中国土地问题的内核，应是合理处置土地私有权和土地使用权之矛盾，有效限制私人土地所有权，才能真正发展农村生产力，实现农村生产要素的充分流动。
