财政转移支付政策与贫困治理

来源：《中国社会科学文摘》2022年第12期P90—P91

作者单位：上海财经大学经济学院   复旦大学国际关系与公共事务学院，原题《财政转移支付政策与贫困治理：基本逻辑与思想转型》，摘自《财经研究》2022年8期，梁华摘

改革开放以来，财政转移支付政策作为我国贫困治理的核心政策工具，为我们理解中国特色的贫困治理体系提供了一个重要视角。为此，本文以财政转移支付政策的演变为主线，考察改革开放以来我国贫困治理的基本逻辑和思想演变历程。

财政转移支付减贫的理论逻辑

根据Musgrave关于财政职能的界定，公共财政应发挥资源配置、经济稳定、收入分配三项基本职能。财政转移支付是政府进行收入再分配的重要政策工具，其主要通过三个方面的机制作用于贫困治理。一是推动经济发展。大规模的财政转移支付项目将以生产为载体直接作用于经济领域，通过完善落后地区的基础设施建设，使当地得以形成生产条件、发展生产力，进而促进地区经济增长，提升贫困人口收入；同时也为落后地区经济增长和发展提供资本供给，使得落后地区获得更多投资就业机会，激发贫困人口内生性脱贫活力。二是完善社会保障体系。社会保障属于公共品的范畴，财政转移支付资金向贫困地区倾斜，为贫困地区加快建立起全面的社会保障体系提供可行性与操作空间。一方面，社会保障在贫困治理中承担着“保基本、兜底线”的作用，社会保障体系在为经济发展提供稳定内部环境的同时，还为其提供充足和高质量的人力资本保障，进一步夯实贫困个体收入增长的基础，激发内生持续性增长；另一方面，社会保障也能够通过分散风险、提升贫困人口的风险应对能力来减少致贫性因素，具有良好的“扶贫”和“防贫”效应。第三，对贫困个体进行收入再分配。政府通过财政转移支付对社会的初始分配进行修正，实施有利于低收入群体的财政支出安排，即增加这类收入群体的收入或减少其支出义务，使贫困人口的生产生活条件得到改善，经济自立能力得到强化。因此，财政转移支付政策对减贫的作用途径主要体现在经济、社会保障制度和微观个体收入再分配三个方面，这种自上而下统一调度的财政资金分配模式，在很大程度上体现了中央政府的减贫取向，并能够有效推动减贫目标的实现，从而对减少绝对贫困和相对贫困具有积极作用。

我国财政转移支付的减贫历程与演变逻辑

我国的贫困治理受益于财政专项制度，中央统一调度的财政资金机制为扶贫工作的巨量转移支付提供了制度支持。回顾改革开放以来我国的贫困治理历程，大致经历了四个阶段，分别为大规模扶贫开发阶段（1978—1993年）、综合性扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、农村保障式扶贫阶段（2000—2012年）和精准扶贫阶段（2012—2020年）。在粗放式扶贫转向精准扶贫的过程中，财政转移支付政策呈现出较大的差异。在不同贫困治理阶段，无论是转移支付形式、瞄准对象的变化，还是转移支付目标的调整，都会对贫困治理产生不同的作用，从而导致了减贫效果的差异。因此，本文基于转移支付形式、瞄准对象和转移支付目标的多维视角，进一步分析财政转移支付随着贫困治理阶段而转换的历史演变逻辑。

20世纪80年代初，面对普遍的区域性贫困问题，中央政府开始对经济基础较差的地区提供专项拨款、定额补助和财力性转移支付，以增强落后地区的财力。大量财政转移支付资金的投入拉开了有组织、有计划、大规模扶贫开发的序幕，并推动贫困地区发展生产、消除贫困。此时用于扶贫开发的财政转移支付项目的首要目标是促进经济繁荣，通过发展经济来带动贫困户脱贫致富。20世纪90年代中期至21世纪初，随着农村贫困人口减少，贫困人口向中西部集中，中央政府通过专项转移支付、民族地区财政转移支付、财力性转移支付等项目，以及开发式扶贫（西部大开发战略）、支农惠农政策（新增农村税费改革转移支付）等综合政策，推动中西部的贫困治理。进入21世纪以来，随着开发式扶贫模式下的经济增长益贫效益下降以及能够适用的贫困群体逐渐减少，中央政府开始注重推进普惠性社会保障制度的建立和完善，大量新增的一般性转移支付和专项转移支付项目主要用于教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出。在关注收入增长的同时，更加注重提高贫困人口的发展能力以解决贫困问题。在全面建成小康社会的攻坚期，扶贫任务更加多元化，为了实现全面小康和消除绝对贫困的目标，党中央提出实施精准扶贫，扶贫战略发生重大转变。财政转移支付资金与贫困识别相衔接，强调因户施策。根据不同致贫原因，构建以经济救助、能力救助、权利救助为一体的多重方式叠加的贫困治理体系，既着眼于影响贫困人口发展的长期因素，强调“志智”双扶，也特别注重向贫困人口赋权，强调教育公平，保障个人权利的实现。

观察财政转移支付思想发展转型的“三个维度”

我国财政转移支付政策思想不仅具有基于缓解贫困问题考量下的理论逻辑，也有随着贫困治理阶段而转换的历史演变逻辑。基于对财政转移支付减贫历史演变逻辑的梳理，可以看出，财政转移支付机制将扶贫资金与扶贫对象有效对接起来，中央政府在推进贫困治理中起主导作用。在不同贫困治理阶段，中央政府在识别贫困对象的基础上，通过转移支付资金作用于特定瞄准对象，最终达成转移支付目标下的减贫任务。这其中涉及三个关键要素，即政府主导性、转移支付资金瞄准性以及转移支付目标。换言之，也就是“谁来主导扶贫”“扶持谁”“扶贫目标是什么”等三个重要问题。此外，现有文献也表明，财政转移支付的减贫效应和扶贫效率往往与政府主导性、资金瞄准效率以及资金投放目标存在较大关联。

本文研究发现：从政府主导性来看，随着贫困治理的深入，中央政府在资金分配中由初期的妥协向加强自主性宏观调控转变；从转移支付瞄准性来看，在贫困瞄准单位逐渐下移的背景下，转移支付资金的瞄准机制经历了“区域—县—村户”由面到点的调整路径；从转移支付目标来看，随着贫困理论的不断发展，财政转移支付政策从以“财力平衡”过渡到以“基本公共服务均等化”为核心的长期目标。总体而言，财政转移支付政策在不同贫困治理目标下的阶段性调整和适应性改进，进一步引导着财政转移支付思想的转型、发展和创新，有力地推动了我国实现贫困治理的历史性成就。

我国财政转移支付思想的发展和转型既遵循了不同国家财政转移支付在贫困治理中的一般性逻辑，也具有改革开放以来我国贫困治理在不同阶段下思想演进的特殊性。从贫困治理历程来看，财政转移支付思想的特殊性主要体现在以下两个方面：

一是财政转移支付思想具有明显的阶段性特征。财政转移支付思想来源于财政实践，并在实践中不断调适和发展，在此基础上形成新的财政转移支付思想。改革开放以来，人们对财政转移支付的认识影响着不同贫困治理阶段目标下财政转移支付的实践路径，而在贫困治理的实践中，对财政转移支付政策的不断调适、修正和完善，进一步引导着财政转移支付思想的转变，并推动着转移支付思想的发展和创新。在这种从认识到实践、再到认识的螺旋式上升探索中，实现了财政转移支付思想与实践的逐渐契合。

二是国家能力是财政转移支付实现减贫成效的重要前提和保障。不同于强调分权和自治的西方国家治理结构，我国“集中力量办大事”的国家治理体系保障了政府强大的组织动员能力，其中一个重要表现就是中央政府对财政资金的调动。我国贫困治理的实施与开展，受益于我国的财政专项制度，中央统一调度的财政资金机制为扶贫工作的巨量转移支付提供了制度上的可能，体现中央决策意向的专项资金和项目资金成为财税体制的主要组成部分。这种统一调度的财政资金使政府主导与财政资金主流形成配合，从而在很大程度上体现减贫取向并推动减贫目标的实现。作为贯彻和执行中央政策意图的财政工具，在中央政府居主导地位的财政体制中，财政转移支付制度及其调整成为中央政府引导地方政府行为并推进贫困治理的重要手段。