版权行政机关的角色变迁及其匡正

来源：《中国社会科学文摘》2023年第1期P118—P119

作者单位：西南政法大学期刊社   西南政法大学法学院，原题《版权行政机关在版权保护中的角色变迁及其匡正》，摘自《社会科学家》2022年7期，李树民摘

1991年《著作权法》的制定实施：“严格家长”

从当时的背景来看，之所以将这一时期的版权行政机关归纳为“严格家长”，原因在于：一是1991年《著作权法》所秉持的宽泛立法思路为其提供了角色支撑，关键条款包括了作品的法定形式（第3条）、作品的法定要求（第4条）、作品的报酬标准（第27条）及其行政处罚的侵权标准（第46条）等；二是《著作权法》本身所承载的，需实现的多重功能难免会转化为对版权行政机关之角色期待，依托相应的角色来保护和平衡创作者、传播者与社会公众的共同利益，以及不断与国际准则、国际通行惯例保持衔接等；三是发轫于计划经济时期，版权行政机关带有重干预、偏指令性等元素为该角色注入了活力，即便我国在1992年开始转型为市场经济，但显然这些元素在市场经济初建时期难以彻底抹去。

2001年《著作权法》的修改实施：“公益代表人”

“公共利益”是指所有个体创造和发展的共同目标、价值观和生活规划等利益，这是广义上的“公共利益”。仅就版权制度中的“公共利益”而言，《世界知识产权组织版权条约》将其表述为促进文学和艺术创作以及公众获得教育、研究、信息等利益，而在我国《著作权法》第1条中将“公共利益”设定为促进精神文明与物质文明建设以及繁荣文化和科学事业，两者具有高度的相似性。以此为基础，可将文章中的“公益代表人”定义为：版权行政机关通过采取有效措施来代替国家实现和巩固社会公众的著作权利益，以及推动与著作权相关领域的进步，具有名义上代表国家、保护手段较为抽象、保护对象不特定性等特征。

在2001年《著作权法》中，涉及版权行政机关作为“公益代表人”的修改要点是：一是遵循法律规范构成的基本原理，在第五章“法律责任”后增加“执法措施”，并突出对公共利益的保护，将采取执法措施的条件改为侵权行为同时造成公共利益的损害；二是推动执法措施的科学化与精细化，新增了针对侵权复制品及其制作工具、材料、设备的处理措施。通过以上两方面的修改，以此为版权行政机关扮演“公益代表人”之角色提供立法保障。

2010年《著作权法》的修改实施：“私权代理人”

在我国，尽管《著作权法》中始终没有正面承认著作权属于私权利，但随着作品的演化路径由“作品生成→作品转化”转变为“作品生成→著作权流转→作品转化”，著作权的经济效益日趋明显，立法机关的态度也发生了松动，在2001年《著作权法》中将著作财产权细分为七种具体权利便是明证。

在2010年《著作权法》中，虽然与版权行政机关作为“私权代理人”这一角色相关联的修改条款极少，仅有出于提升著作权可交易性与维护平等主体之间交易安全等价值的考量，允许出质人与质权人就著作权进行出质，并向版权行政机关办理出质登记。但在2010年《著作权法》生效后，与《著作权法》相关的法规、规章陆续完成了多次修改，例如《出版管理条例》与《音像制品管理条例》修改五次（均为2011年、2013年、2014年、2016年、2020年）、《广播电视管理条例》修改三次（2013年、2017年、2020年）、《出版物市场管理规定》修改三次（2011年、2015年、2016年）等。这些修改的条文规定为版权行政机关扮演“私权代理人”的角色提供了充足依据。

版权行政机关的角色转变：“守夜人”

第一，从2021年《著作权法》的修改要点来看，一是将“国务院著作权行政管理部门”修改为“国家著作权主管部门”，由“行政管理”变为“主管”，表述上的细微变化反映了职能上的调整；二是为避免出现公权力滥用和权力寻租现象，增加“无害化销毁处理”的执法措施，明确罚款的上限，并删除了采取执法措施时的“可以型”规定，这意味着当符合执法条件时，版权行政机关没有拒绝采取措施的余地；三是从提升行政效率角度出发，新增当事人在行政调查中负有协助、配合义务，版权行政机关可视情况采取查封、扣押等措施。

第二，从国内外版权行政机关的特征和发展趋势来看，一是《著作权法》在本质上是一部“民权法”，《民法典》中有专门章节对著作权作出规定就是典型例证，因而版权行政机关的介入需以保护著作权为中心，以保障著作权人意思自治为原则；二是在域外大多数国家看来，版权行政机关并非严格意义上的行政机关，所以在职能的设置上强调以服务为主、以管理为辅，而不是过多的行政干预；三是如何协调私权与公共利益是版权行政机关在不同时期发生角色转变的主线，但事实上两者类似于“点”与“面”的关系，通过最大程度地维护著作权人等权利人的权益，必然能够对公共利益有促进作用。

版权行政机关克服角色阻力的路径选择

（一）健全规范性文件的退出机制

目前，与著作权相关的规范性文件主要采取两种退出方式：一种是在修改某一具体规范性文件时删除或更改其中的相关规定，如2021年《著作权法》修改时发生变动的条款多达42条；另一种是以某一规范性文件为单位，对若干个规范性文件进行集中清理。比较而言，前后两种退出方式均是根据版权实践的动态变化不定期地作出，但后一种方式在条文的数量上明显要多，因而对于达到版权行政机关“放权”的效果更为显著。

（二）明确各级版权局在版权行政机关中的主导地位

各级版权局除继续借助被侵权人投诉、依职权调查发现、相关部门移送等传统途径外，还应不断拓宽著作权侵权信息的获取渠道。在确认辖区内出现损害公共利益的著作权侵权案件或者开展版权集中治理时，各级版权局需率先作出反应，在依据现实状况加以研判后，组织和联络相关版权行政机关参与其中，如在网络侵权案件中主要联络网信办、公安局以及通信管理局三个部门。通过各级版权局的协调与分工，协同治理，确保以合理的资源投入实现版权行政保护“合力”最优化。但主导地位实际上也是一种责任，换句话说，各级版权局应是“第一责任人”，如果辖区内出现版权行政保护不力、版权侵权现象屡禁不止等问题，各级版权局将首先受到追责。

（三）更新版权行政保护的理念后向外部借力

一是主体法定原则的限制得到纾解，版权行政机关可借助版权协会、版权代理公司、著作权相关行业协会等各类社会组织的力量，与社会组织保持密切的沟通和交流，集思广益，就相关的专业性问题分享意见，并鼓励社会组织多接触社会公众，及时转达公众遭遇的著作权侵权问题，成为公众与版权行政机关之间的“桥梁”，必要时可效仿国外做法在法律允许的范围内对社会组织进行授权，使其代为办理诉讼、非诉、提供制定政策和法律的建议以及行业的自律、服务、监管和制裁等业务；二是通过常态化地相互交流、研讨、分享经验等方式，就区块链、大数据、云计算等新兴技术案件或其他疑难案件的移送、侵权认定、协同办理以及尽快修复受损权益等与司法机关达成统一意见，提高行政保护与司法保护的衔接和质效；三是依托科技构建规范化、专业化、信息化、智能化的公共服务平台，简化作品登记、著作权合同等手续，缩减办理的时间和费用等，进一步实现版权发展的产业化和高质化，以此提高版权行政保护的质效。

（四）建立著作权人自我维权保障机制

一是版权行政机关需通过案例、漫画、宣传手册等多种形式引导社会公众，在发现侵权后如何有效地收集和固定证据、采取技术措施以及寻求便捷化的救济途径等，加强著作权人自我维权的法律知识；二是推动专门或包含著作权维权在内的版权公共法律服务保障体系，积极打造版权行政机关主导、相关社会组织与律师事务所积极参与模式，使得著作权人在被侵权后通过咨询能够获悉维权的最佳途径，降低著作权人维权的成本和投入等；三是借鉴国家知识产权局设立快速维权中心的有益经验，在经济发达城市或空间位置毗邻地区组建版权纠纷快速解决机构，对著作权人提交的侵权案件应当尽快完成审查和确认，从而对侵权人形成心理上的威慑。