李俊丽
近年来，随着国家对“三农”问题高度重视，涉农资金规模逐年扩大，审计机关对涉农专项资金的审计力度也不断增大，取得了较好成效。但由于涉农专项资金审计具有延伸力度要求高、审计风险大、涉及领域广、专业性强等特点。如何促进涉农专项资金分配好、使用好、管理好，使广大农民群众真正受益，得到实惠，始终是审计工作的重点内容。但是由于审计方法、手段有限，以及受制于体制、机制等原因，也存在一些不容忽视的问题亟待解决。现就开展涉农专项资金审计的必要性，审计中发现的问题、分析问题存在的原因及建议对策，谈谈自己的看法。
一、开展涉农专项资金审计的必要性
（一）强化涉农专项资金审计是加强财政支农资金监管的要求。随着国家财政支农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于涉农专项资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长；涉农单位众多，不仅涉及各行业各领域，涉及众多部门，而且涉及千家万户，情况复杂，为保障政府各种专项资金落到实处，并发挥效益，真正使农民得到实惠，让农民放心，必须加大对涉农专项资金的审计监督，强化涉农专项资金审计。
（二）强化涉农专项资金审计是充分发挥审计机关在社会主义新农村建设中作用的要求。
审计机关必须紧紧围绕国家建设新农村目标的贯彻落实，开展有效的审计监督，因此审计机关应积极开展涉农专项资金使用的真实性、合法性和效益性审计。具体而言就是为分配、管理和使用涉农专项资金的单位和项目服务，促使他们管好和用好资金，同时促进其完善规章制度，提高管理水平和使用效益，最终体现在为一方百姓服务，维护农民群众的切身利益。
（三）强化涉农专项资金审计是提升财政支农资金使用效益的要求。通过运用绩效审计理论，对涉农专项资金进行深入剖析，重点查看涉农专项资金的管理与使用情况，检查其效益水平，评价和分析影响整体效益的因素，寻找提高其效益的途径。另外，通过对决策失误造成资金损失与浪费、管理不善、使用效率低下和资产流失等问题的揭露，促使相关部门提高对专项资金正确决策、科学水平和使用效能，维护资产安全，以最小的投入获得最佳的效益。
二、涉农专项资金审计面临的问题
(一)涉及部门广泛,需要全面拓展。涉农专项资金是国家投入大量的专项资金用于“三农”方面，以改善农民的生活条件，提高农民的生活水平。涉农资金自上而下，逐级下拨，最后资金通过乡镇（办事处）、村级进入农户，涉及的部门多、链条长，需要对分配过程是否公平、公正和合规进行重点关注。现行的制度为了防范钱和事由一家独管产生的种种弊端，通常采取钱由财政部门管控，事由农业、农技、土地等相关部门经办。因此，需要对财政以及相关的农业、农技、土地等业务部门全部进行审计。这种跨部门审计既分散了审计的精力，也增加了审计的难度。审计部门每年都对财政部门管理的专项资金进行审计，这也是审计人员比较擅长的，通过对专项资金的收入、拨付情况逐笔审查，如果没有什么问题审计基本就告结束；对业务部门审计只是一种表面形式的审计调查，审计开展不深不透。此外，审计技术方法仍为就地手工搜集、整理、复核及分析各种信息，未充分利用现代审计新技术，也是一个急需改进的方面。
(二)传统审计方法，需要全面突破。国家通过加大涉农资金审计来提高涉农资金的使用效益，从而可以产生更大的收益。但从目前的审计结果来看，通过涉农资金审计达到涉农资金使用效益更高的效果并不理想。主要表现为：一是审计监督滞后，缺少全程跟踪监控。许多涉农项目是事后监督，特别是农业基础设施建设项目、农田水利设施建设项目、国土资源整治项目、生态环境保护项目、扶贫开发项目等，大都未能事前事中介入，使审计的效果大打折扣。如土地平整项目，因是事后监督，许多项目的隐蔽工程由于事前没有参与监督，其工程量只能依靠甲乙双方的签证来进行审计确定，项目建设的真实性难以反映。
又如许多农业基础设施建设项目从申报立项到竣工验收常常长达几年，建设、施工、监理、设计、招标、采购、供货等单位常常发生诸多变化，如人事变动、企业改制、市场价格变化、经营场地变化等，导致涉农项目审计实施过程中出现资料收集难、找人调查询问难、落实取证签字难等。二是审计领域狭义，资金使用效益关注不够。
合规性和财务账目基础审计注重于揭露和查处问题，特别注重有无大案要案线索，审计成果的大小也是以问题的多少来衡量的。如目前审计查出的问题主要类型为：部分专项工程未进行招标、投标；部分项目决策失误，个别项目投资损失较大；部分专项工程未经过竣工审核；专项资金未按时下拨、滞留账面；部分政府单位挤占专项资金；地方配套资金不到位；资金分散、使用效果不明显等等，均是常规性审计结果，对提高资金使用效益作用不大。
而开展经济效益审计，是更高一级的审计，要求较高，需要方方面面的专业人才和复合型的知识结构，如环保专业人士、决策分析评估人士、土地专家等，以我们目前的水平和力量开展还存在诸多困难。因此，在现有的审计条件下，如何打破局面，有效地开展经济效果更明显的绩效审计也是审计机关需要考虑和进行探索的事情。
(三)审计局限性，需全面拓展提升。审计发现问题不是主要目标，如何解决问题才是最终目的。实际审计中发现一些问题受制于体制、机制的原因，难以解决，造成屡查屡犯的恶性循环。审计查出问题后，能否全面披露也是一个问题。
现行的审计体制，地方审计相当于当地政府的内审部门，如对同级政府或相关部门存在的专项资金问题，一些审计机关很难在审计报告中予以反映和处理，即使个别提出有针对性的建议，由于有些问题不是地方能够解决的，提出来也没有效果，这使得财政涉农资金审计的作用及效益大大减弱。
三、强化涉农专项资金审计的对策
(一)改进审计方法，提高审计质量。一是从审查财务资料为主转向审查业务流程手续为主。从以往查处的涉农补贴领域贪污受贿问题看，问题主要出在业务环节，如对农机补贴购机者资格、机型审查方面的缺失，导致补贴错误发放。
为此，要研究如何从传统的财务审计向业务领域审计转换，把业务方面审计作为涉农专项资金审计的重中之重，着力对补贴对象的申报资料、手续、有关部门的审核结果、交易的真实性，补贴资金的真正受益者与政策规定[来自wwW.lw5u.com]是否相符等各个业务环节进行审计。二是从账面审查为主转向延伸调查为主。涉农资金涉及千家万户，点多面广，如果不进行调查核实，就账论账，一些违法违规问题很难识破。为此，我们要在延伸调查方面下功夫，通过核查分析，找准突破口，有的放矢，取得震撼效果。三是从手工审计为主转向计算机审计为主。
涉农资金由于惠及普通百姓，逐级下拨，最后到每一户农户手中，补贴资金很少，如果仍沿用传统的手工审计，核查结果只能是这一户或几户的情况，不能从总体上查明情况。运用计算机审计，将政策规定、补贴对象申报信息、资格审查信息、补贴资金发放信息等整合到一起，进行比对分析，可以起到事半功倍的效果。
(二)关口前移，加大全程跟踪审计力度。对涉农专项资金采用跟踪审计的方式，能够及时查处和纠正资金在拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准。对涉农项目的审计，在项目申报立项阶段时审计机关要提前介入，参与审核把关有关事项，参与监督招投标过程；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节的情况，为项目决算打下坚实基础。对涉及农民直接利益的资金审计，要按照资金流向对各个环节实行全程监督审查。同时，结合领导干部经济责任审计，关注领导干部涉及“三农”问题的经济责任履行情况。要把农业部门、县乡领导任职期间对涉农政策的落实、农村经济的发展、农民收入的提高等作为履行责任的重点之一，予以检查和评价，促进领导干部切实履行职责。
(三)注重效益审计，逐步完善效益指标评价体系。涉农专项资金效益指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有建立完善的效益指标评价体系，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。
对涉农资金效益审计的重点要从关注资金真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点，以资金为主线，以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计过程中，重点关注由于决策失误、管理不善等造成的涉农资金使用效益低下和损失浪费等问题，并通过绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的审计建议，促进资源的合理配置和高效回报。
(四)涉农审计问题的处理应与建立长效机制相结合。涉农资金的安排和使用涉及国计民生,应严肃处理涉农资金审计中发现的问题,但目的并不是审计处理,根本是为了健全完善各项制度，规范管理，审计机关应立足“审、帮、促”，将审计处理与建立健全长效机制结合起来，针对审计中发现的带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，应分析原因、找准根源，及时向政府及有关部门提出建议，促进各项管理制度的健全和完善，从机制和体制上保证涉农资金正常有序地使用和管理，使国家的各项支农惠民政策能够落到实处。另外，在审计实践中，应特别注意违规的物资、设备、工程等招标投标行为,使涉农审计问题的处理与涉农资金管理有机结合起来，提高涉农资金使用效益。
四、加强涉农资金管理的建议
（一）加强调查研究，注重源头治理。一是严格项目申报评审制度，对申报项目进行严格的筛选和审核，对不符合申报要求和条件的应予剔除；对需地方财政配套的，应事先落实好配套资金，没有落实相关配套资金的项目不予申报。二是涉农资金投放尽可能打捆集中使用，避免范围广、项目杂、资金散、效率低。三是应建立中央涉农资金整合联席会议制度，按照“统一规划，分别申报，控制总额，定向分担”的原则，对涉农资金进行集中整合，避免发生“撒胡椒面”、重复交叉的现象。
（二）理顺部门责任，履行监管职责。一是逐步理顺政府各部门的职责，解决宏观经济管理、资金管理、行业管理等部门之间职责权限和范围划分不清，管理职能交叉重叠等问题，实现职责到位，从根本上杜绝政府各有关管理部门既是项目的管理者，又是项目的实施者、监督者，避免各职能部门为其所属单位谋利益。二是坚持“谁主管谁负责”和“行业主管、分级负责”的原则，进一步明晰和落实涉农资金各部门责任，做到有权就有责、权责统一。涉农资金主管部门是管理监督责任主体，对资金有效安全负全责，应结合部门实际，细化责任，落实措施，堵塞漏洞。财政、审计是涉农资金监管的法定单位，要加强日常监管，适时开展审计监督和组织专项检查，认真进行问题整改。三是强化责任落实。要强化责任追究，对涉农资金主管部门在监督管理工作中存在失职、监督不到位、发现问题查处不力等行为，严格予以问责处理，提高制度的刚性约束。
（[来自WWw.lw5u.com]三）加强规范管理，促进资金使用效益。一是按照“专人管理、专账核算、专款专用”的原则，加强对涉农资金的管理，涉农资金主管部门要按照涉农资金管理规定，及时按项目实施进度审核、拨付资金，进一步完善资金拨付程序。二是对资金数额较大的涉农项目，要实行项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制。要从涉农项目批复、备案、公示、招标、实施、验收、档案等环节入手，规范管理和监督程序。三是定期公开涉农资金流程、分配发放过程、将涉农资金全面纳入政务公开的范畴，使涉农资金更加透明阳光，自觉接受群众和社会的监督。四是实行备案制度，将涉农专项资金的名称、来源、数量、项目安排去向、实施单位等情况在同级纪检监察机关和财政部门备案。（作者单位：周口市审计局）
联系客服
