之前我在《中国乡村发现》也发表过一些关于农业供给侧结构性改革的一些评论，但这些发表的评论文章是针对某些具体的问题的讨论。这里我想在一个更大的框架下进行探讨。
一、中国农业呈现出“三元悖论”
当前对中国“三农”一个最大的冲击，是农业发展已经呈现出“三元悖论”。农民增收、农业增产和农业可持续是农村发展或者农业经济增长的三个目标。传统上来说农业经济要同时实现这三个目标，但是随着经济社会的发展，专业分工的增强，资源环境压力的加大，以及下游消费者对农产品消费的需求结构的进一步提升，我们日趋感觉到如果说有一种既可以让农民增收，又能提高农业产出的这样一种模式一定不可持续。
在过去改革开放30年中我们发现，如果农业增产的话，往往可以实现较长一段时间的农民增收，所以我们有时候把农业增产当作一个绩效目标。中国的粮食实现了12年丰收，今年也可以算是第13年丰收，虽然产量有所下降，但仍然维持在接近6.2亿吨的产量，但这个究竟是不是长效可持续的？现在大家都在讨论这个问题。
如果是一种农业可持续的增产，那么势必一定会带来农民的增收。但现在越来越发现，从国际的农业资源分配和农业产出的角度来看，如果维持持续的农业增产的状况，那么农民的增收就受到很大的影响。现在粮食持续增产，不光是中国，还有巴西、美洲大陆、非洲大陆、大洋洲的澳大利亚，这些地方农产品在持续增产，那么整个国际农产品的价格会持续低迷。之前我们也走访了新西兰、日本和韩国，以及一些欧洲的畜牧业企业和种植业企业，他们在全球农产品的价格低迷的背景之下，收入也受到很大的压力。同时，中国这两年的情况是，农民的经营性收入在整个农民家庭收入中的比重是逐步下降的。另外，当农业产出逐步增加的时候，财政的压力，包括补贴的压力、支持价格的压力也日趋提升。也就是说，如果形成持续的增产机制，那么在现有条件下农民增收一定会受到威胁和挑战。
如果有持续的农民增收的措施，一定不是农业增产的政策。毫无疑问，养猪业在2007年、2011年、2015年以及现在能够获得很高的溢价收入，是因为当时猪的存栏量在下降，产量水平只下降了3%左右，也就是说从5500万吨左右的产量逐步下降，大概变成5350万吨，就少了那么一点点，但价格就大幅度上升。价格大幅度上升，就相应的带动养殖户获得了很高的溢价收益，但这不是以农业增产为前提的。
简单总结一下，过去农业要实现的三元目标，在现阶段是越来越不可调和，背景是因为农业的长期的转型发展。毫无疑问，小农经济不存在农产品交换、市场交换，在抑制福利的条件之下，三元目标可以同时实现。如果只是小农经济的话，对一个农户来说，他如果增产那就增加了他额外的消费剩余，而且对这种模式来说，只要有增产就有进一步刺激农户增产的机率。显然，在传统的小农经济时期，三元目标在一个外在的生产力或者技术进步、制度创新的背景下可以同时实现。但现在农业从小农经济逐步向现代农业过渡，农业的分工越来越细，越来越多样化。在这种情况之下，导致了两种裂解，第一种裂解就是三元悖论，即三元目标不可能同时实现。第二种是使得对大宗作物的大量补贴日益沦为一种租税。如果农户不转移土地，政府就对他农地上的产出以价格支持、融资支持，或者提供一系列的补贴，这是对农户收入的一种弥补。但是，现在在分工日益裂解的情况下，大规模的土地转移开始出现。2015年国内的土地流转大概在50%的水平，即全国将近有一半的耕地都在流转。在这样的背景之下，很多的补贴或者相应的政策就沦为一种土地承包者对土地经营者的租税。
中国现在的农业生产力、效率、国际竞争力不足。如果土地不转移出去，假设土地流转的租金是每亩每年800元，把这些土地的租金溢价折算在农产品上面，按照每亩地500公斤的粮食产出（大约600元钱）的话，每斤要赔3毛钱。我国现在和国际市场的粮食价格的溢价，稻谷大概也就是每斤3毛钱，也就是30%的价格的价差水平。这样的租税到底是从何而来？就是因为给予了承包者一种征税的权利，过去农业税是由税务部门去征收，现在溢价的税收是由家庭承包者向自由经营者去征收，这很大程度上导致了经营的不公平。我们一直在讨论中国农业竞争力的问题，到目前为止，中国的所有的农地经营者仍然在精耕细作，比南美的巴西等、东南亚的缅甸等，我国的粮食单产水平都比人家高，但我国为什么粮食价格水平比别人还高？这些跟我国农业的条件相同的国家，农业生产力没有我国发达，但为什么成本优势比我国更高？这时候我们要反思农业的系统性政策。
二、必须提高农业政策体系的系统化程度
传统的农业政策是对应传统的农业生产方式。现在中国的农业生产方式日趋裂解，一部分维持了“386199部队”的小农耕作，另外一部分分裂成现代化的、专业化的、大规模的耕作模式。在这种模式下，传统的政策体系能不能适应现在的这种农业生产经营的需要？
过去中国的农业政策脉络是什么地方有毛病就补什么地方。如大豆日渐萎缩，就用政策稳定大豆的生产水平。我国大豆原来最高产量达到1800万、1900万，甚至2000万吨，现在的东北大豆大概是1100万吨的水平。为了稳定大豆，就去探索大豆的目标价格；为了维持新疆的棉花产量，我国又在新疆实施棉花的目标价格；为了大力提高农业生产效率，提升农机化水平，就实行农机的购置补贴政策。这样的政策思路是出现一个现象就针对这个现象去治理。其实很多现象对应的是一个问题的本质或根源，现在的关键问题是，能不能形成系统的农业政策体系，从本质上解决农业出现的问题。
从2014年开始我们一直在跟踪美国的农业政策法案，现在来对比中国农业政策体系和美国农业政策体系，一个最大的差别就是系统化程度的差别。美国农业政策法案都有专门的补贴政策或者说产业政策，或者说具体的政策并不多，它的法案是针对核心本质问题的，应该叫做产业政策体系。相对来说，目前中国农业政策体系是非常弥散的政策体系。所以中国农业政策要逐步过渡到一个非常高效、有机衔接的政策系统，形成完整的政策脉络。比如现在要树立一个什么样的政策目标，是要城镇化的目标，还是要农业增产的目标，还是要农民增收的目标，整个农业政策体系要确定某一种目标。美国农业政策的目标就很明确，就是保障增收。美国2014年的农业法案根本就不关注农业增产，包括它的目标收入的保险，全部是针对农场收入，这样的目标就很明确。美国大概有400万家农场，美国联邦的农业部的官员是130万人，也就是说美国联邦的农业官员是1个人负3个农场。中国整个涉及全国农业系统的官员大概不到100万，但中国有2亿农户，平均一个官员要服务200个农户。且不谈政策制定的成本，中国农业政策的靶向性和目标没有明确的思考清楚。
因此，推进农业供给侧结构性改革，政策体系要完整，目标要明确，指向要精准，实现政策能够跟随农村、农业、农民发展的实际需要。新形势下，制定实施农业政策不能在传统的比较静态的视角下考虑问题，而应该站在一个更动态、更长远、更战略的地位上去考虑问题。
（作者系中国社科院农村发展研究所农产品市场与贸易研究室副主任、副研究员，本文是根据作者在中国社科院农村发展研究所与湖南省社科院农村发展研究中心举办的农业供给侧结构性改革座谈会上发言的录音整理）
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