如何把握烈士褒扬金的发放原则和发放方法

    案例：赵某某诉某区民政局违法发放革命烈士褒扬金案

 

一、基本案情

原告：赵某某

被告：某市某区民政局

案由：不服革命烈士褒扬金发放方式

赵某某、陈某系革命烈士赵甲之父母。1997年6月12日，为维护教育方针、教学质量，赵甲被犯罪分子杀害而栖牲。根据国务院《革命烈士褒扬条例》的有关规定，1998年8月28日，省人民政府批准赵甲为烈士；同日，中华人民共和国民政部颁发了革命烈士证明书，某区民政局将该证明书颁发给赵某某、陈某。此后，按照国家有关规定，某区民政局对烈士家属发给了抚恤金。

同年12月，某区民政局经报区人民政府决定，向烈士家属再发褒扬金10000元，并召集赵某某、陈某和烈士的配偶林某协商褒扬金的具体发放，双方均同意将10000元褒扬金分别捐献给某区实验小学和某县小学各5000元。

1999年元月，烈士配偶林某电话告知某区民政局，自己作为烈士女儿的第一监护人有权决定把褒扬金留给烈士的女儿，但赵某某、陈某未表示同意。1999年4月14日，某区民政局经请示上级后，作出决定将10000元褒扬金发给烈士的女儿，并向原告作了答复。

1999年5月1日，赵某某、陈某向某市民政局提出复议申请。同年6月3日，某市民政局以信函方式答复赵某某、陈某，认为其所作的决定符合有关法律、法规精神。赵某某、陈某不服某市某区民政局关于发放烈士褒扬金的决定，认为某区民政局没有依法行政，其作为烈士的父母，对10000元褒扬金应享有50％的权利，遂向某区人民法院提起行政诉讼，诉请人民法院判决被告依法发给原告享有的烈士褒扬金5000元；被告公开赔礼道歉、消除影响、改进工作作风。

原告赵某某、陈某诉称：被告某市某区民政局关于发放烈士褒扬金的决定之具体行政行为违法，具体事实和理由是：

1．两原告系革命烈士赵甲的父母，根据《某省拥军优属若干规定》和国务院发布的《革命烈士褒扬条例》以及《军人抚恤优待条例》的有关规定，对烈士褒扬金10000元，依法享有50％的权利；

2．被告将烈士褒扬金10000元发给烈士的女儿，缺乏法律依据因而是错误的，烈士女儿的抚养成长，在按照国家有关规定发给的抚养费、抚恤金的处理时，经过两家商量已得到妥善解决；

3.1998年12月28日被告某区民政局通知原告和林某（烈士丈夫）共同前往领取10000元烈士褒扬金时，家属经过商议，为了实现赵甲生前执著教育事业的愿望，一致同意将10000元褒扬金分别捐献给某县小学和某区实验小学各5000元，这一善举已造成一定社会影响，承诺的应该兑现。

被告某市某区民政局没有作出书面答辩。但在法庭开庭审理中，被告认为：两原告提出的诉讼请求，是根据某省人大常委会颁布的《某省拥军优属若干规定》第三十八条第三款的规定。但此规定是原则性规定，具体褒扬金发多少，怎样发，则授权县级人民政府根据本地区的实际情况而定。也就是说，发放褒扬金问题按当地县级政府作出的决定执行。区人民政府作出给革命烈士再发褒扬金的决定，在其辖区内具有普遍的约束力。区民政局依据区政府的决定，并按照有关规定的程序、手续，将烈士褒扬金10000元发给烈士的女儿，是合法正确的。因此，两原告要求享有烈士褒扬金的一半5000元，没有法律依据，请求人民法院判决驳回其诉讼请求。

二、审理结果

某市某区人民法院经公开开庭审理认为：根据《某省拥军优属若干规定》（某省人大常委会1996年11月29日通过）第二十八条第三款：“为弘扬革命烈士精神，县级人民政府应再发给革命烈士家属一定数额的褒扬金”的规定，某区人民政府决定再发烈士褒扬金10000元。褒扬金是对烈士家属的赞美和表扬。烈士之所以具有敢于坚持原则，英勇同犯罪分子作斗争的精神，是与父母、配偶长期培养教育和支持分不开的。故烈士的家属应当享受褒扬金。而革命烈士的家属范畴，根据中华人民共和国民政部《关于贯彻执行<军人抚恤优待条例>若干问题的解释》第三条规定，为父母（或抚养人）、配偶、子女、兄弟姐妹。根据该解释，革命烈士证明书和抚恤金的发放顺序是：既有父母（或抚养人）又有配偶的，革命烈士证明书的发放由其自行协商，商量不通的，发给父母（或抚养人）；抚恤金的发放，父母（或抚养人）和配偶各发半数。褒扬金亦按此规定发放。实际上革命烈士证明书被告也发给了两原告。被告决定将褒扬金全部发给烈士的子女，有悖于立法精神。被告作出此项决定之具体行政行为于法无据，属适用法律错误。原告要求被告发给褒扬金合理合法，应予支持。但要求被告公开赔礼道歉，消除影响，改进工作作风，于法无据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目的规定，人民法院判决：撤销被告某市某区民政局 1999 年 4 月 14 日作出的关于革命烈士褒扬金发放问题的决定；责令被告某市某区民政局在判决生效后两个月内重新作出具体行政行为。

三、评析

作为因民政机关发放烈士褒扬金而引起争议的行政诉讼案件，本案的焦点是，被告关于发放烈士褒扬金决定的具体行政行为是否合法，及是否应当承担行政侵权责任。

（一）原告对民政机关发放烈士褒扬金的决定不服提起诉讼，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，本案两原告对民政机关作出发放烈士褒扬金决定的具体行政行为，认为该行政行为侵犯了他们应当享有的该项烈士褒扬金 50 ％的合法权利和利益，因而向人民法院提起行政诉讼，属于行政案件的受案范围。

（二）被告关于发放烈士褒扬金决定的具体行政行为是否合法。国务院颁布的《革命烈士褒扬条例》和《军人抚恤优待条例》对褒扬革命烈士、抚恤烈士家属作了规定。某省人大常委会颁布的《某省拥军优属若干规定》（以下简称《若干规定》）更是作了具体规定。《若干规定》第二十八条第三款规定：“为弘扬革命烈士精神，县级人民政府再发给革命烈士家属一定数额的褒扬金。”某市某区人民政府正是根据这一规定决定发给烈士赵甲的家属 10000 元褒扬金的。褒扬金既是弘扬革命烈士精神的重要形式，也是对烈士家属的赞美、表扬、鼓励的重要方式。民政部《关于贯彻执行<军人抚恤优待条例>若干问题的解释》（以下简称《解释》）对此也作了相关的规定。《解释》第三条规定：烈士家属包括父母（或抚养人）、配偶、子女、兄弟姐妹。《解释》还规定，《革命烈士证明书》的发放是：既有父母（或抚养人）又有配偶的，由其自行协商，商量不通的，发给父母（或抚养人）；抚恤金的发放是：父母（或抚养人）和配偶各发半数。褒扬金亦应按此规定发放。这样的规定是符合立法的本意的。本案被告没有将烈士褒扬金发给烈士父母、配偶而发给烈士女儿，是于法无据的。此外，本案未成年的烈士女儿的抚养成长，已按国家的有关规定在发给抚养费、抚恤金中得到妥善解决，因此以解决未成年的烈士子女抚养问题而认为应当将烈士褒扬金发给烈士子女的理由，是不能成立的。据此，人民法院作出判决撤销被告某区民政局关于烈士褒扬金发放的决定，并判令被告在规定期限内重新作出具体行政行为，是正确的。

（三）两原告要求被告承担行政侵权责任，应予公开赔礼道歉，消除影响，并改进工作作风，法院应否给予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十条规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条第（一）、（三）项、第十五条第（一）、（二）、（三）项规定的情形之一，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。”根据这一条款规定，只是在国家机关及其工作人员确有违法行使职权，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的情况下，才应在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。这是关于精神损害法律责任的规定。消除影响，恢复名誉、赔礼道歉等方式不属于赔偿方式，而属于承担侵权责任的方式之一，是我国国家承担精神性损害责任的主要的或基本的一种方式。被告关于发放烈士褒扬金决定的具体行政行为，并没有损害两原告的名誉权、荣誉权；两原告请求判令被告承担侵权责任，给予公开赔礼道歉，消除影响，缺乏事实根据和法律依据。