摘要：德国行政诉讼中以主体公权利为核心的规范保护理论，一方面已经不能再适应许多环境法规缺少私益保护的现状，另一方面也难以适应国际法和欧盟法层面上环境司法救济权利的不断扩展。除保障直接的行政相对人的明确诉权外，在积极保障环境保护领域的第三人权益同时，还需要引入环境法的社团公益诉讼。考察德国环境司法，可以了解到德国的环境司法是以行政诉讼为主，以私益诉讼为基础，但不断引入社团公益诉讼的发展中的体系。同时介绍了欧盟法院最新对德国环境司法实践中的社团诉讼的判例。反观我国环境司法中的一些问题，德国法可以给予一定的借鉴。最后对于近期在我国由环境保护行政机关提起的诉讼提出了个人见解。 关键词：环境司法、行政诉讼、主体公权利、社团诉讼
环境问题的恶化说明了现实应当对此负责的国家和社会结构不能对此筑起有效和足够的防范体系[1]。面对日益严峻的环境问题，我国一方面制定了大量的环境法律法规，另一方面在行政上不仅将国务院环境保护局升格为国务院环境保护部[2]，并且进一步予以明确各部门相关领域的环境保护职能[3]。近些年来，作为国家权力之一的司法部门也在努力从司法领域加强对环境问题的司法回应[4]。环境司法最直接的意义在于保障司法参与人的争议解决，通过司法方式进一步明确权利义务，但最根本的作用在于通过司法来保障环境法规的执行，而环境法法规的实施不足也正是广受批评的。在我国，除因为立法技术欠缺外，司法保护[5]的不足也同样是原因之一。但环境司法问题的重视也是与环境立法、环境行政及随之而产生的公民环保意识紧密相关，而环境司法进步必将推动环境立法和环境行政的进步。 针对国内正在热议的环境司法问题，本文试着去考察德国环境司法制度和学术理论上的相关讨论。在欧盟范围内，德国在环境法上的司法救济制度是相对保守的，作为大陆法系的典型代表，一方面理论的完整与成熟为环境法提供了肥沃的土壤，但另一方面又会对成长中的环境法上的制度创新产生限制作用。从根本上传承着大陆法体系的我国成文法律体系出发，对于德国环境法制度的了解，既有助于理解创新所在的理论阻碍，又可明白德国法学界在面对这样的阻碍是如何来解决这些问题的。 一、行政诉讼的理论基础——以主体公权利为基础的保护规范理论 （一）个人权利保障及司法救济 （二）超越个人权利的诉讼 二、以保护私益为目的的环境法司法救济 （一）行政相对人诉讼 1. 对于负担性行政决定的诉讼 2. 对于行政审批的诉讼 3. 对于咨询、阅卷和信息的诉讼 （二）对规划法规的司法保护 1. 对建设主导规划的司法救济
2. 对于区域规划的司法救济 （三）第三人诉讼（包含相邻人诉讼） 1. 在规划法中的规定 1. 在建筑法中的规定 1. 在设施和技术法中的规定 三、以保护公益为目的的社团诉讼[1] （一）德国国内法的法律规定 1. 根据《联邦自然保护法》[1]第64条的社团诉讼 2. 根据《环境法律救济法》的诉讼 （1）协会的认可（诉权） （1） 环境法律救济法的适用领域 （1） 对于诉讼受理的前提条件 （二） 国际法的规定——《奥胡斯公约》 1. 欧盟第2003/4号指令和第2003/35号指令 2. 欧盟委员会[1]2003/624号决定（立法建议） （四）理论学术界的讨论 （五）欧盟法院对于社团诉讼的最新判例[1] 四、对环境行政主管机关提起的环境司法的个人见解
由环境行政主管机关向司法机关提起民事公益诉讼[1]，要求破坏环境者对于环境损坏予以补偿及恢复[2]，被认为合法[3]并具有正当性[4]。但在一定程度上，却也可以看作是行政机关与司法机关的一种中国式的相互推卸。在其它领域强势的行政权为什么在环境保护领域却没有强势进行行政处罚，而却要借助司法来婉转地实现本来就已经规定在环境法上的行政处罚权（具体见以下在《水污染防治法》中的例子）。只有当个人对于行政处罚不服，司法救济的实现才更体现出对个人权利保障的重要意义，尤其是在我国。法律不应该也不允许存在无行政职权的行政职责[5]，既然环境行政机关有保护环境的职责，那其当然有着相应的行政职权。而对于本来就处于权力地位的行政机关，却又摆出不必要的公正姿态由司法机关对于行政要求提出审理，行政机关的地位就显得十分尴尬。在一定程度上是降低了环境保护行政机关的行政权力地位，伤害了行政权威。这样的现实状况，同时也在一定程度上反应了我国环境行政地位不高、行政力量不足，但由环境行政主管机关提起环境司法肯定不是一种合适有效的途径。 行政处罚服务于行政效率，是一种方便合理的、适合现代行政规模必不可少的管理手段。除非明显违法或严重违法无效情况外，行政行为是明确有效的。当事人除非及时借助法律救济进行防御外，都应当服从，行政机关在必要时可采取强制措施。尽管在我国行政相对人的法律救济有着理念与现实的困难，但行政行为主体的行政权威是行政权力的基础应当予以尊重。在立法规范的范围内依法行政，除非通过行政复议的内部审查机制和外部司法救济手段，甚至是有一定瑕疵的行政行为是对行政当事人自始具有约束力的，尤其是行政给付、授益型行政行为。只有这样，行政行为才使得国家与公民之间的关系得以明确、稳定，法律安全性才得以保障。[6]在认识到行政中的必须予以公民的行政程序参与权和有效的法律保护的前提下，行政行为是法治国家最基本的功能之一。[7] 在我国《水污染防治法》中明确规定了“限期治理”，如果说这种治理不包括对污染后果的治理，那还规定了“消除污染”。如果说“处以罚款”的规定是有数额限制，这也说明了罚款只是对违法行为的惩处，而对于违法后果的行政处理规定了“消除污染”，并且根据本法第76条规定“逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”，这样的规定难道还不能满足环境行政的力度吗？另外在本法中对于环境保护主管部门的原告地位，也没有作出规定，而是根据第八十八条只规定了：环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。 行政行为与司法裁判的比较中可以获知，司法裁判是出于法律秩序的利益对法律争议作出具有约束力的和最终的裁断，行政行为是面向将来的具有塑造力的手段；相比司法裁判，行政行为除了法律适用外还需要进行合目的性的权衡；另外，行政行为不需要应申请而可依职权进行；最后，为了及时有效的行政，行政程序相对简单、易于实施。[8]而由环保行政机关对污染损害企业提起诉讼，首先这里不存在法律争议，只有当环保行政机关进行了行政处罚或要求企业进行恢复原状及进行强制执行的行政行为前提下，如果行政相对人对此不服，由此才存在法律争议；其次，行政行为强调目的性，为维护公共利益现代国家都赋予了行政机关一定的行政裁量权，行政行为更能预防、惩治和恢复补偿环境破坏；另外，行政行为在相对简便的行政程序和可依职权进行的保障下，追求更复杂、需依申请才能实施的司法裁判，这也是不合常理的。“行政主体只有在依法履行环保职责仍不能充分保护环境公益时，方可提起环境民事公益诉讼”的认识是错误的，司法是保障社会的公正与秩序，但不能直接作为弥补国家行政力量的不足的候选。行政如果不能依法履行环保职责，那应该由社会力量，即可以由社团来对行政行为予以监督。如果是法律缺失的情况，公民在法律规定的范围内导致产生了环境污染，其责任不在公民，而在行政机关或立法机关。如果真的实现了这种环境行政机构对公民的民事公益诉讼，后果是可怕的，可能是环境法被摒弃不用，可能是公民在法律没有规定的情况下，没有行动的自由权利。 总的来说，由行政环保机关提起的司法诉讼[9]显得多此一举，从行政环保机关角度是过分限制行政权力，并将环保国家责任部分地转移到司法机关。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就难以受到追究，依法行政就不可能真正推进。[10]而司法机关在此过程中所扮演的角色，不是集中精力公正解决环保行政案件，而是对于本来应当由行政机关实施的行政处罚的行为，滥用本来就十分紧张的司法力量。行政机关的设立不是要通过“控告”公民来实现其保护的公共目标，而是能够直接作出某种单方面的调整[11]。根据德国《行政程序法》第35条规定：行政行为是一种由行政机关对规范在公法领域的个案且具有直接法律效力的，向外作出的命令、决定或其它主权措施。环境行政法律责任实现过程越短，社会成本就越低，实现的效率与程度就越高[12]。在法律未对公共利益作出具体规定的情况下，行政机关应当按照正当行政程序决定公共利益。[13]基于行政自由裁量权范围内的行政行为比由司法进行法律扩大解释，更符合成文法为基本的我国法律现实，更具法理上的正当合理性，而且即使当相对人对行政机关的决定不服，还由司法审查权的救济保障。 从整体讨论的过程中，甚至可以认为这是环境行政机关和司法机关将国家环保责任转移到企业和公民的行为，还在一定程序上转移了公众的关注焦点。国家对环境的责任首先在政府内部转移到环保部门，这有一定的合理性，即在决策和法规制定上的确需要有一个高级别的整体来综合考虑环境保护的政府部门，但在具体实施中，只依赖于环保部门来管理已经涉及到社会各个领域及层次的环境问题，这是不可能实现的。因此在环境法规的实施中应当还是由与环境问题的产生最近的管理部门来负责，比如涉及交通的应当由交通部门来负责，涉及水的环境问题应当同水利部门来负责。当然这是在保证环境保护部门在环境法规的制定中的更宏观综合考虑环境利益的法规制定权限的基础上的。而正在讨论的环境行政机关和司法机关在环境司法中的关系的发展，司法机关并没有正式的回应了社会对于环境公益诉讼（行政诉讼）的要求，而环境行政机关与国家检察机构暗渡陈仓地将其没有完全履行环境管理职责的矛头一并指向了公众。在此，到底谁为我国的环境问题负责变得更加不清楚。 公民诉讼制度与公益诉讼制度被认为是一对相同的概念，而在我国却出现了非公民的行政权力机关提起公益诉讼制度，这完全是新的制度。本来就代表公益性的、相对于公民权利具有不对等性的行政权力[14]，为实现其公益目的却使用诉讼的途径，这是一种无奈还是一种愚蠢。本来行政权力的正当性就在于从公共利益的角度出发管理公共事务、提供公共服务和维持公共秩序，而现在行政机关把这种其生存的基础自愿的交给司法机关予以审查，而这样做的目的就是为了社会公共利益的实现！在美国，公民诉讼制度的发挥最理想的功能就是监督环保部门执行环境法规，而这依赖于其司法审查制度的完善的基础上的[15]。那中国式的这种“创新”以回避我国“行政诉讼难”、“社团生存难”、“行政执行难”，不管是从理论与实践都是一条死路。 [1] 尽管在现行正式法律框架内，环境公益诉讼均没有法律依据。参见张宝：检察机关提起环境民事公益诉讼辨正，2010年全国环境资源法学研讨会论文集。 [2]汪劲：期待环保部进行环境诉讼第一案，《法制日报》2010年11月4日。 [3] 根据是2010年6月最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。其中第十三点中规定：依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。 [4] 杨朝霞：论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性，法学评论，2011年第2期。 [5] 李步云，刘士平：论行政权力与公民权利关系，中国法学，2004年第1期，第11页。 [6] 根据毛雷尔，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000, 第205页。 [7] 毛雷尔，第206页。 [8] 毛雷尔，第206页。 [9] 对于检察机关提起环境民事公益诉讼的质异，另可参见张宝：检察机关提起环境民事公益诉讼辨正，2010年全国环境资源法学研讨会论文集。检察机关除了介入环境破坏的刑事案件外，不应当介入到民事诉讼中，如果真要发挥检察机关在环境保护中的作用，其指向应当是环境行政机关，对于其不作为、不合法作为提出职务犯罪调查，甚至都不能过分干预到环境行政诉讼中去。 [10] 李步云，李士平，第11页，“行政职权不可以转让或放弃…… 从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿意行使时就随意搁置，把权力当成权利一样可以选择、可以放弃的现象屡见不鲜。” [11] 胡芬，第185页。 [12] 刘志坚，环境行政法律责任实现论，2009年环境资源法年会论文。 [13] 李兵：《论行政法上公共利益对私人利益的限制》，苏州大学博士论文，2007年，第169页。 [14] 李步云，李士平，第12页。 [15] 陈华，环境公民诉讼制度探究，2006年全国环境资源法学研讨会论文集。 五、结语 [1] Rechtssache C-115/09, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62009J0115:DE:HTML。 [1] 法规或决定以“欧盟”与“欧盟委员会”是各不同的，用“欧盟”一般是指欧盟议会和欧盟理事会作出通过的，而欧盟委员会并不是完全意义上的立法机构，在欧盟议会、欧盟理事会和欧盟委员会之间的关系类似于议会上院、议会下院和政府之间的关系。所以此决定是不具有欧盟正式法律上的性质。 [1] 在德国环境保护法中，许多情况下将自然保护作为单列，如在其环境部的名称上具体是“环境、自然保护和核安全部”，一方面可能与自然保护法的历史有关，早在1935年魏玛帝国就颁布了《帝国自然保护法》以落实魏玛宪法中的自然保护的国家任务；另一方面，自然保护中更多没有个人利益，而大部分是整体的利益，如果从“人类中心主义”和“自然中心主义”的争论出发，自然保护法在更大程度上侧重于自然自身的利益，因为被认为社团诉讼更为迫切。 [1] 协会诉讼与社团诉讼在本文中是同一个意思，没有对于协会与社团进行明确区分。 [1] 这不仅是对我国环境保护制度发展的迫切要求，同样也是从历史发展中可以得出的结论。环境法的出现与发展也正是基于在原来的民事与行政及行政法律构架体系中，社会制度不再能满足保护人类生存基础的自然环境。相对于欧洲国家的法律发展历史演进有一个“出现新问题－法律发展－再出现新问题－法律再发展”这样的一种不断完善的关系，而我国民事、行政、刑事及环境法法律制度都在较短的时期内进行了移植，无法看出所移植的法律制度内在的一种历史与逻辑关系。在司法救济中也一样，只有当最传统的法律保护得不到完整救济的情况下，创新的制度才作为弥补而产生。在民事诉讼下，公民的民事权利自然有司法途径保障，但相应的是以民事法律为依据，但环境法主要是行政秩序性法规，如果还停留在民事诉讼的层面上，环境法的意义就不能发挥出来。 [2] 2008年国务院机构改革进行大部门制，试图解决机构重叠、职责交叉、政出多门导致的行政效率低下。 [3] 从2008年的“三定方案”中在环境保护领域集权的同时，也不可忽视进一步在纵横向的各领域之间的权限明晰，虽然仍有不足，但环境保护在各部门和领域都日益引起重视。权限合理分配已经成为我国社会治理中非常关键的核心问题。详细可见：金国坤：《行政权限冲突解决机制研究》，北京大学出版社2010年版。 [4] 从大量的新闻报道中可以获知，许多地方已经就环境问题单独成立环境法庭，似乎形成环境司法已经成熟实践的印象，但从环境法理论界的探讨和环境审理案件上来看，环境司法还有许多理论问题没有解决，甚至必要的明确的法律基础都还不存在。这是否是“中国式”的解决方式还有赖于环境保护目的之实现为标准。 [5] 在本文中的“司法保护”与“司法救济”是在同一意义上使用的，而对于“司法救济”与“法律救济”是有区别的，应当说法律救济大于司法救济，行政复议及其它独立机构的审查是不包括在司法救济内，但属于法律救济范围。另外只有司法积极弥补立法不足，立法机关才能从司法判例中明白并完善其立法上的不足。 |
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