放开落户限制须改革配套制度

曹华飞 《 光明日报 》（ 2013年07月02日   02 版）

    6月26日提请全国人大常委会审议的国务院关于城镇化建设工作情况的报告提出，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是我国首次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

    研究表明，合理的城镇化水平应接近60%，而中等发达国家的城市化率一般在70%以上，与之相比，我国现阶段的城镇化率还有很大提升空间。我国城镇化已经推进多年，新形势下对此特别强调，彰显着可持续发展的理念。要发展，就需要路径设计，而从小城市全面放开落户限制入手，明确各类城市具体的城镇化路径，促进人口城镇化水平提升，是推进城镇化这一长期任务的必由之路。

    长期以来，户籍制度和城乡二元结构成为农业人口顺畅地转为城市人口的重大障碍，渐进式、分层化的改革很有必要。无论是从投资需求、消费需求的拉动，还是从产业结构调整变迁的角度来看，人口合理流动、向城市适度集中，都有着较为积极的作用。

    但应该注意的是，第一，开放的户籍更需要配套的公共资源。农民进了城，城市的基础设施建设和公共服务供给如果跟不上，城市布局负担将进一步加重，而农民并不能从中真正获利，城市居民和进城农民之间的利益调整很可能困难重重。第二，农业转移人口市民化必然带来巨大成本，中央政府、地方政府和农民自身在成本分担方面需要科学合理的设置。

    户籍制度改革牵一发而动全身，逐步放开落户限制后，土地制度的改革、社会保障制度的完善不可回避。农民以土地资本换取进城资本，在城市中如果无法更好地谋生，没有一定的经济依托，即使拥有了城镇户口，仍将处于底层。而“转非”以后的农民如果回农村，由于失去了宅基地和口粮田，与土地挂钩的社会保障也随之失去。如果缺乏更合理的土地制度和社会保障制度作基础，放开落户在政策上或许表达了“松绑”、促进人口流动的愿景，但在市场规律上，很可能造成对农民的“双重捆绑”，除了推进小城市商业地产、增加土地储备以外，这一政策的积极效应有待观察。

    因此，在城镇化过程中，无论是从以市场为主导的原则出发，还是从以人为本的原则出发，政府在对待农民土地流转和户口流动问题上，都应该摒弃单纯的行政手段，明确征地、土地交易中的权限，让资源按照市场规律调整。